5-23-6/13
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
22.06.2023 |
|
Konkreetse normikontrolli menetluses on asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral. Asjassepuutuv peab olema ka õigustloova akti andmata jätmine, mille põhiseaduspärasuse kontrollile laienevad lisaks spetsiifilistele nõuetele mutatis mutandis samad põhimõtted, mis õigusnormide asjassepuutuvuse puhul. (p 44)
PS § 11 lubab põhiõigusi piirata üksnes kooskõlas põhiseadusega, seades tingimuseks, et piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. See tähendab, et põhiõiguse riivel peab olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk ning riive peab olema eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne (sobiv, vajalik ja mõõdukas). (p 63)
Põhiõiguse riive on eesmärgi saavutamiseks sobiv vahend siis, kui see aitab kaasa eesmärgi saavutamisele. Riive on vajalik aga üksnes juhul, kui eesmärki pole võimalik saavutada mõnda teist, põhiõigusi vähem piiravat meedet kasutades. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust. (p 74)
Kui riivel on mitu eesmärki ning puudub üks meede, mis võimaldaks mõlemat eesmärki sama efektiivselt saavutada, tuleb hinnata eelkõige põhiõiguste riive mõõdukust. (p 76)
PS § 12 lõikes 1 tagatud üldist võrdsuspõhiõigust riivatakse siis, kui ebavõrdselt koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid. Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks tuleb määrata kindlaks võrdluse lähtekoht (lähim ühine soomõiste) ja tuua selle alusel välja võrreldavate isikute grupid. (p 60)
Nii nagu teisedki põhiseaduses tagatud põhiõigused, ei ole ka perekonnapõhiõigus ega võrdsuspõhiõigus absoluutsed. (p 62)
Perekonnapõhiõigust lubab põhiseadus piirata PS § 26 teises lauses nimetatud eesmärkidel või mõne teise põhiõiguse või põhiseadusliku õigusväärtuse kaitseks. PS § 12 lõikes 1 tagatud üldine võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga ehk piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel. Seetõttu lähtub kolleegium perekonnapõhiõiguse kui kõrgema kaitsestandardiga põhiõiguse piiramise legitiimsetest eesmärkidest, kontrollides seejuures võrdsuspõhiõiguse riivet koostoimes perekonnapõhiõiguse riivega (arvestades võrdsuspõhiõiguse riivet perekonnapõhiõiguse riive proportsionaalsuse kontrollimisel). (p 63)
Perekonnapõhiõigus annab igaühele õiguse oodata, et riigiasutused ei sekku perekonnaellu muidu, kui põhiseaduses nimetatud eesmärkide saavutamiseks. Isikul on ka õigus riigi positiivsele tegevusele, mis aitaks tal elada täisväärtuslikku perekonnaelu. Seadusandja peab kehtestama perekonnapõhiõiguse kasutamiseks vajaliku õigusliku raamistiku ja kohased menetlused. (p 54)
Perekond põhiseaduse tähenduses hõlmab üldjuhul perekonna tuumikut, vanemaid ja nende alaealisi lapsi, kuid ka täiskasvanud lapsi ja vanemaid, kelle vahel on sõltuvussuhe. (p 54)
Perekonnapõhiõigus kaitseb perekonnaliikmete õigust hoida perekondlikke sidemeid kõige laiemas tähenduses, sealhulgas õigust elada koos, et rahuldada üksteise emotsionaalseid ja sotsiaalseid vajadusi. Perekonnaelu hõlmab ka õigust üksteise eest hoolitseda, seda nii ainelise abi andmise kui isikliku hoolduse näol. (p 55)
Perekonnapõhiõigus laieneb ka Eestis viibivatele välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele (PS § 9 lõige 1), samuti nende perekonnaliikmetele. Välismaalase õigus Eestis elada võib tuleneda seaduse alusel välja antud elamisloast. (p 56)
PS § 27 lõige 5, mis paneb perekonnaliikmetele kohustuse hoolitseda abivajavate liikmete eest. (p 55)
Perekonnapõhiõigus laieneb ka Eestis viibivatele välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele (PS § 9 lõige 1), samuti nende perekonnaliikmetele. (p 56)
Sotsiaalkaitse korraldust Eestis reguleeriv SÜS laiendab selles sätestatud õigused ja kohustused ka pikaajalise elaniku elamisloa alusel Eestis elavale, samuti tähtajalise elamisloa alusel Eestis elavale välismaalasele. (p 73)
Kuigi tervislikud põhjused võivad riigist väljasaatmise välistada üksnes erandjuhtudel, siis õigust tervise kaitsele võib riivata nii riigist lahkumine iseenesest (kui reisimine on isikule ülemäära koormav) kui ka vajalike ravivõimaluste puudumine riigis, kuhu välismaalane lahkub. Lõppkokkuvõttes tuleb arvestada, et kahjustada ei saaks isiku inimväärikus, mille tagamine on üks Eesti põhiseaduse aluspõhimõtetest (PS § 10). (p 58)
Välismaalaste seaduses on ette nähtud alused ja tingimused tähtajalise elamisloa taotlemiseks, et asuda elama lähedase sugulase juurde, kuid kaebaja (täisealine laps, kes soovis Eestisse tulla vanemat hooldama) neile nõuetele ei vastanud. Välismaalasest täisealine laps saab sellel alusel elamisluba taotleda elama asumiseks Eestis elava Eesti kodanikust või siin elamisloa alusel elava vanema juurde üksnes juhul, kui laps ei ole terviseseisundi või puude tõttu suuteline iseseisvalt toime tulema. Kaebajale ei saanud elamisluba väljastada ka välislepingu alusel, kuivõrd puudub Eesti või Euroopa Liidu sõlmitud välisleping, mis kohustaks kaebuses nimetatud asjaoludel elamisluba andma. (p 48)
Seadus võimaldab praegu pererände raames tähtajalise elamisloa anda välismaalase abivajavale pereliikmele Eestisse elama asumiseks. Lähedase sugulase juurde Eestisse elama asumiseks saab lisaks abivajavale täisealisele lapsele ja vanemale elamisluba taotleda ka abivajadusega vanavanem, et asuda elama Eestis pikaajalise elaniku elamisloa alusel elava lapselapse juurde (VMS § 150 lõike 1 punkt 3, lõige 2). Samuti saavad elamisluba taotleda Eestis elava välismaalase alaealised lapsed (VMS § 150 lõike 1 punkt 1) ning eestkostetavad elama asumiseks Eestis elava välismaalasest eestkostja juurde (VMS § 150 lõike 1 punkt 4). (p 66)
Võimalus saada tähtajaline elamisluba hooldust vajava lähedase sugulase (praegusel juhul vanema) juurde Eestisse elama tulekuks avaks uue sisserändekanali eesmärgil, mida seni seaduses ei ole. On tõenäoline, et see võib suurendada pererännet Eestisse, mis suurendab välismaalaste osakaalu Eesti elanike seas. Kombineerituna teiste pererände eesmärgil väljastatavate tähtajaliste elamislubadega (abikaasa, alaealised lapsed, abi vajavad täisealised lapsed või vanemad ja vanavanemad), võib pereränne seejuures oluliselt suureneda – rohkem kui üksnes praegu vaidluse all olevate isikute arvel (täisealine laps hooldust vajava vanema juurde). Potentsiaalselt lisanduvat sisserännet piiraks mõningal määral siiski asjaolu, et tähtajalise elamisloa saab üldjuhul kehtetuks tunnistada, kui elamisloa andmise alus ära langeb (VMS § 135 lõike 2 punkt 2 ja VMS § 123 punkt 1). Vanema tervenemise või surma korral langeks eelduslikult ära ka täisealisele lapsele tähtajalise elamisloa andmise alus. Selleks ajaks võivad täisealisel lapsel aga olla tekkinud sellised sidemed Eestiga, mis on kaitstavad põhiõigustena. (p 69)
Põhiõiguse riivel peab olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk ning riive peab olema eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne (sobiv, vajalik ja mõõdukas). (p 63)
Eesmärk vältida ohtu riigi julgeolekule ja avalikule korrale on seotud põhiseaduse preambuliga, mis nõuab muu hulgas, et Eesti riik tagaks sisemise ja välimise rahu kaitse. Neid eesmärke saab riik saavutada siis, kui tal on õigus otsustada selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada riiki välismaalasi. Tegemist on legitiimse ja kaaluka eesmärgiga perekonnapõhiõiguse riivamiseks. (p 71)
Legitiimne ja kaalukas on ka eesmärk hoida sisserände piiramise kaudu ära ülemäärane koormus Eesti sotsiaalsüsteemile. PS § 28 lõige 2 kohustab Eesti riiki tagama eelkõige Eesti kodanikule abi erinevate sotsiaalsete riskide vastu, jättes Eestis elavatele välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele riigi abi andmise üle otsustamise seadusandjale. Õigus tervise kaitsele (PS § 28 lõige 1) on seevastu igaühe põhiõigus, mistõttu sellest tuleneva riigi kohustuse täitmist on õigus nõuda ka Eestis viibivatel välismaalastel. Sotsiaalseadustiku üldosa seadus (SÜS), mis reguleerib sotsiaalkaitse korraldust Eestis, laiendab selles sätestatud õigused ja kohustused ka pikaajalise elaniku elamisloa alusel Eestis elavale, samuti tähtajalise elamisloa alusel Eestis elavale välismaalasele (SÜS § 3 lõige 1). Võimalikku koormust Eesti sotsiaalsüsteemile saaks vaidlusaluse õigusliku aluse puhul piirata sarnaste meetmetega, mis on juba kasutusel pererände eesmärgil antavate tähtajaliste elamislubade puhul. (p 73)
Perekondade taasühinemise valdkond on osaliselt harmoneeritud Euroopa Liidu õigusega. Euroopa Liidu Nõukogu 22. detsembri 2003. a direktiiv perekonna taasühinemise õiguse kohta (2003/86/EÜ), mis reguleerib liikmesriigi territooriumil elavate kolmandate riikide kodanike pererände tingimusi, ei nõua ega keela vaidlusaluse õigusliku aluse kehtestamist (vt direktiivi artikkel 4 ja artikli 3 lõige 5). Praegusel juhul ei piira Euroopa Liidu õigus põhiseaduslikkuse järelevalve lubatavust. (p 49)
Eesmärk vältida ohtu riigi julgeolekule ja avalikule korrale on seotud põhiseaduse preambuliga, mis nõuab muu hulgas, et Eesti riik tagaks sisemise ja välimise rahu kaitse. Neid eesmärke saab riik saavutada siis, kui tal on õigus otsustada selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada riiki välismaalasi. Tegemist on legitiimse ja kaaluka eesmärgiga perekonnapõhiõiguse riivamiseks. (p 71)
Kuna ilma elamisloata ei saa välismaalane Eestisse elama asuda, piirab tähtajalise elamisloa andmise aluse puudumine perekonnaliikmete võimalust koos elada ning üksteise eest hoolitseda. Seetõttu võib ka Eestis õiguspäraselt elav välismaalane olla sunnitud Eestist lahkuma, mis võib sõltuvalt asjaoludest riivata aga tema õigust eraelu puutumatusele (PS § 26) ja tervise kaitsele (PS § 28 lõige 1). Võib eeldada, et pikaajalise elaniku elamisloa alusel Eestis elav välismaalane on siin elanud pikemat aega ning tal on tekkinud seosed (majanduslikud, kultuurilised, sotsiaalsed) Eestiga. (p 57)
PS § 28 lõige 2 kohustab Eesti riiki tagama eelkõige Eesti kodanikule abi erinevate sotsiaalsete riskide vastu, jättes Eestis elavatele välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele riigi abi andmise üle otsustamise seadusandjale. (p 73)
Õigus tervise kaitsele (PS § 28 lõige 1) on igaühe põhiõigus, mistõttu sellest tuleneva riigi kohustuse täitmist on õigus nõuda ka Eestis viibivatel välismaalastel. (p 73)
Kui välismaalase tervislik olukord on selline, et Eestist lahkumine on võimatu või esineb reaalne oht, et see põhjustaks talle raskeid tagajärgi (terviseseisund oluliselt, kiirelt ja pöördumatult halveneb, mis toob kaasa suuri kannatusi või tema oodatava eluea olulise lühenemise), on perekonnapõhiõiguse riive äärmiselt intensiivne. See tähendab, et välismaalased peaksid loobuma õigusest elada koos või valima, kas riskida vanema tervisega ning põhjustama talle suuri kannatusi selleks, et koos elada. Selline olukord ei pruugi tagada inimväärset kohtlemist ning eesmärgid – välistada oht riigi julgeolekule ja avalikule korrale ning mitte koormata sotsiaalsüsteemi – ei pruugi olla piisavalt kaalukad, et põhiõiguste riivet õigustada. Põhiõiguste riive intensiivsust vähendaks ning põhiseaduspärase tulemuse tagaks sellises olukorras võimalus anda täisealisele lapsele tähtajaline elamisluba erandkorras n-ö humaansetel kaalutlustel, kahjustamata seejuures ülemääraselt eelnimetatud eesmärke. (p 78)
Kui vanema tervislik olukord on selline, et Eestist lahkumine on võimatu või esineb reaalne oht, et see põhjustaks talle raskeid tagajärgi (terviseseisund oluliselt, kiirelt ja pöördumatult halveneb, mis toob kaasa suuri kannatusi või tema oodatava eluea olulise lühenemise), leevendaks perekonnapõhiõiguse riivet võimalus anda täisealisele lapsele tähtajaline elamisluba erandkorras n-ö humaansetel kaalutlustel, kahjustamata seejuures ülemääraselt eelnimetatud eesmärke. (p 78)
VMS §-s 2103 on sätestatud erakorraliste asjaolude esinemisel tähtajalise elamisloa andmine Eestisse püsivalt elama asumiseks. Nimetatud sätte alusel saab anda elamisloa välismaalasele, kes viibib Eestis ja kelle Eestist lahkuma kohustamine oleks talle ilmselgelt liiga koormav ning kellel puudub võimalus saada Eestis elamisluba muul alusel. Säte sisaldab küll ulatuslikku kaalutlusruumi kohaldajale, kuid seda põhiseaduspäraselt tõlgendades tuleb liiga koormavaks pidada ka olukordi, kus välismaalasest täisealisel lapsel puudub võimalus Eestis pikaajalise elaniku elamisloa alusel elava vanemaga koos elada ja vanema eest hoolitseda, kuna vanema tervislik olukord on selline, et Eestist lahkumine on võimatu või esineb reaalne oht, et see põhjustaks talle raskeid tagajärgi. VMS §-s 2103 sätestatud õiguslik alus võimaldab arvestada eesmärke, mida seadusandja taotles vaidlusalust õiguslikku alust kehtestamata jättes. VMS § 2103 alusel saab tähtajalise elamisloa anda välismaalasele, kes ei kujuta ohtu avalikule korrale ja riigi julgeolekule, ning see antakse piiratud ajaks – kuni üheks aastaks – ja selle kehtivusaega on võimalik pikendada kuni kolmeks aastaks korraga. (p 79)
|
| 3-3-1-44-11
|
Riigikohus |
03.07.2012 |
|
PS § 27 lg 5, mis sätestab perekonnaliikme põhikohustuse hoolitseda abivajava pereliikme eest, on erisätteks PS §-s 26 sätestatud perekonnaelu puutumatuse suhtes. Eelnimetatud kohustusele vastab abivajava pereliikme õigus saada pereliikmelt hoolitsust. PS § 27 lg 5 tähenduses hõlmab hoolitsus nii pereliikme õigust saada ainelist abi, kui ka õigust saada pereliikmetelt isiklikku hooldust.
PS § 26 tähenduses hõlmab perekond üldjuhul vanemaid ja nende alaealisi lapsi, kelle vahel on sõltuvussuhe. PS § 27 lg-s 5 sätestatud kohustus hõlmab sõltuvalt asjaoludest ka täisealisi pereliikmeid. PS §-st 26 kui ka § 27 lg-st 5 tuleneva põhiõiguse kandjaks on ka Eestis viibivad välismaalased ja seda sõltumata sellest, kas nad viibivad Eestis seaduslikult.
PS § 27 lg-st 5, mis sätestab perekonnaliikme põhikohustuse hoolitseda abivajava pereliikme eest, ei tulene õigust asuda Eestisse elama. Kui abivajav pereliige ei ela Eestis, siis tuleb arvestada ka riigi õigust otsustada selle üle, kellele anda riigis elamiseks õigus. Riigi õigus takistada PS § 27 lg-s 5 sätestatud kohustuse täitmiseks või õiguse realiseerimiseks Eestisse elama asumist sõltub juhtumi asjaoludest, eelkõige abi vajalikkusest ja selle osutamise võimalikkusest väljaspool Eestit.
Riiklik julgeolek on legitiimne eesmärk selleks, et elamisloa andmisest keeldumisega riivata põhiseaduse § 27 lg-ga 5 tagatud põhiõigust. VMS § 12 lg 9 p 4 koostoimes VMS § 123 lg-ga 5 riivavad intensiivselt elamisloa taotleja PS § 27 lg-s 5 sätestatud põhiõigust. Elamisloa taotluse menetlemisel kaalutlusõiguse puudumine aitab hoida kokku ressursse ja vältida võimalikke kaalumisega kaasnevaid vigu, kuid oht riigi julgeolekule ei kaalu üles PS § 27 lg 5 sätestatud põhiõiguse riivet, mis tuleneb elamisloa andmisest ilma kaalumisõiguseta keeldumisest. Kuni 1. oktoobrini 2010 kehtinud VMS § 12 lg 9 p 4 koostoimes VMS § 123 lg-ga 5 on osas, milles need sätted keelasid ilma kaalutlusõiguseta anda tähtajalise elamisloa VMS § 123 lg 1 p-s 3 sätestatud alusel, vastuolus põhiseaduse §-ga 11 ja § 27 lg-ga 5.
VMS § 12 lg 4 p-d 7 ja 14 on sõnastatud kui kaalutlusõigust mittevõimaldavad sätted, kuid VMS § 12 lg 5 annab nende sätete kohaldamisel siiski kaalutlusõiguse. Kaalutlusõiguse andmine tähendab ühtlasi ka haldusorganile kaalutlusõiguse kasutamise kohustuse panekut. Seetõttu ei saa VMS § 12 lg 4 p-de 7 ja 14 alusel elamisloa andmisest keeldumist põhjendada pelgalt sellega, et välismaalane on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, sealt reservi arvatud või erru läinud, samuti sellega, et tegemist on niisuguse isiku abikaasaga.
VMS § 123 lg 1 p 3 seostatakse vanemale elamisloa andmine täisealise lapse juurde elama asumiseks sellega, et vanemal ei ole võimalik hooldust saada oma asukohariigis või muus riigis. Välisriiki peetakse silmas ka juhul, kui elamisloa taotleja elab Eestis. Säte ei täpsusta hoolduse olemust välisriigis. Tuleb asuda seisukohale, et hoolduse all välisriigis peetakse silmas ka laste poolt välisriigis elavatele vanematele raha saatmist põetaja palkamiseks, samuti välisriigi või selle hoolekandesüsteemi osutatavat hooldust. Seejuures ei ole piisav üksnes abstraktne tõdemus, et hoolduse erinevatel viisidel osutamise võimalikkusest, vaid tuleb hinnata hoolduse erinevate viiside välisriigis osutamise võimalikkust ning nende prognoositavat tulemust hoolduse osutamisega Eestis.
Üksnes välisriigi seaduse sättega, mis kehtestab abstraktse normina õiguse hooldusele ja sellele vastava kohustuse, ei saa põhjendada seisukohta, et hooldus välisriigis on ka tegelikkuses võimalik. Seaduse iga säte elab koos rakendamispraktikaga, mille on kujundanud asjaomane välisriik.
VMS § 12 lg 9 p 4 kohaselt ei anta tähtajalist elamisluba ja selle pikendamisest keeldutakse, kui isik on võtnud kohustuse Eesti Vabariigist lahkuda, saanud rahvusvahelise abiprogrammi kaudu elamispinna välismaal või saanud Eestist lahkumiseks toetust. See säte lisati seadusesse, et Ameerika Ühendriikide abiprogrammis osalenud isikud täidaksid programmis osalemisel vabatahtlikult võetud kohustust lahkuda Eestist ja edaspidi saabuda Eestisse üksnes viisa alusel. Piirangu üks eesmärk on tagada vabatahtlikult võetud kohustuste täitmine ja kaitsta sellega Eesti riigi julgeolekut.
Endise NSVL-i sõjaväelaste olukorda ja väljasaatmist Eestist puudutasid ka Eesti ning Venemaa vahel 1994. aasta juulis sõlmitud kokkulepped. EIK on pidanud soovi kaitsta riigi rahvuslikku julgeolekut legitiimseks EIÕK artikli 8 lg 1 riivamiseks.
VMS § 12 lg 4 p-d 7 ja 14 on sõnastatud kui kaalutlusõigust mittevõimaldavad sätted, kuid VMS § 12 lg 5 annab nende sätete kohaldamisel siiski kaalutlusõiguse. Kaalutlusõiguse andmine tähendab ühtlasi ka haldusorganile kaalutlusõiguse kasutamise kohustuse panekut. Seetõttu ei saa VMS § 12 lg 4 p-de 7 ja 14 alusel elamisloa andmisest keeldumist põhjendada pelgalt sellega, et välismaalane on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, sealt reservi arvatud või erru läinud, samuti sellega, et tegemist on niisuguse isiku abikaasaga.
|
Facebook
Twitter