/kohtulahenditeLiigitusAlamMenyy.html

/gfx/indicator.gif

Kohtulahendite liigitus

Kokku: 52| Näitan: 1 - 20

Kohtuasja nrKohusLahendi kp Seotud sätted Märksõnad ja annotatsioonid kuva annotatsioonid peida annotatsioonid
3-17-1329/36 PDF Riigikohtu halduskolleegium 19.12.2019

Võlaõiguse sätete kohaldamine ei tekita halduslepingu poolte vahele tsiviilõiguslikke suhteid. Eraõiguse kohaldamisel avalik-õiguslikus suhtes tuleb arvestada avalik-õigusliku suhte eripära. Avalik-õiguslike suhete eripäraks on avaliku võimu kandja pädevus määrata üksikisiku õigused ja kohustused kindlaks ühepoolselt. Tal ei ole nõuete maksmapanekuks üldjuhul tarvis pöörduda kohtu poole. (p 18)


Halduslepingu ülesütlemisel võib lisaks HMS s sätestatule tugineda ka VÕS-s ettenähtud lepingu ülesütlemise alustele (RKHK otsus nr 3-13-481/183, p 22). Halduslepingu lõpetamist ka VÕS alusel on kolleegium siiski pidanud haldusaktiks ning ülesütlemise otsustamist haldusorgani, mitte kohtu kaalutlusotsuseks. Kohus võib sellesse HKMS § 158 lg-st 3 lähtudes sekkuda vaid kaalutlusvea korral (samas, p 28). Samale seisukohale tuleb asuda ka halduslepingu alusel leppetrahvi määramise korral. (p 17)

Lepingu järgi otsustab tellija (vastustaja) toetussumma vähendamise ühepoolse aktiga. Selline otsustus vastab haldusakti tunnustele (HMS § 51 lg 1), sest sellega reguleeritakse õigusi ja kohustusi avalik-õiguslikus suhtes. Vaidlusaluse dokumendiga muutis vastustaja kaebaja õigust saada halduslepingu alusel haldusülesannete täitmise eest toetust. Võlaõiguse sätete kohaldamine ei tekita halduslepingu poolte vahele tsiviilõiguslikke suhteid. Eraõiguse kohaldamisel avalik-õiguslikus suhtes tuleb arvestada avalik-õigusliku suhte eripära. Avalik-õiguslike suhete eripäraks on avaliku võimu kandja pädevus määrata üksikisiku õigused ja kohustused kindlaks ühepoolselt. Tal ei ole nõuete maksmapanekuks üldjuhul tarvis pöörduda kohtu poole. (p 18)

HKMS § 158 lg 3 järgi kontrollib kohus kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud toimingu õiguspärasust hinnates ka kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust ega teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest. Seega ei võimalda haldusmenetluse ja halduskohtumenetluse eripära lähtuda leppetrahvi nõude esitamisel ja selle õiguspärasuse kontrollimisel VÕS regulatsioonist. Arvestades võimude lahususe põhimõtet (PS § 4), ei tohi kohus asuda haldusorgani asemel poolte huve kaaluma, vaid tal tuleb üksnes kontrollida kaalumise õiguspärasust. Kolleegium on ka varasemas praktikas VÕS-s sätestatud õiguskaitsevahendite puhul pidanud oluliseks kontrollida, kas õiguskaitsevahend on halduskohtumenetluses lubatav (RKHK otsus asjas nr 3-3-1-13-07, p 11). (p 19)


Arvestades võimude lahususe põhimõtet (PS § 4), ei tohi kohus asuda haldusorgani asemel poolte huve kaaluma, vaid tal tuleb üksnes kontrollida kaalumise õiguspärasust. (p 19)


HKMS § 158 lg 3 järgi kontrollib kohus kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud toimingu õiguspärasust hinnates ka kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust ega teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest. Seega ei võimalda haldusmenetluse ja halduskohtumenetluse eripära lähtuda leppetrahvi nõude esitamisel ja selle õiguspärasuse kontrollimisel VÕS regulatsioonist. Arvestades võimude lahususe põhimõtet (PS § 4), ei tohi kohus asuda haldusorgani asemel poolte huve kaaluma, vaid tal tuleb üksnes kontrollida kaalumise õiguspärasust. Kolleegium on ka varasemas praktikas VÕS-s sätestatud õiguskaitsevahendite puhul pidanud oluliseks kontrollida, kas õiguskaitsevahend on halduskohtumenetluses lubatav (RKHK otsus asjas nr 3-3-1-13-07, p 11). (p 19)


Asjaolu, et kaebaja pöördus ise pärast vaidlusaluse haldusakti kättesaamist vastustaja poole esialgu kirja ja seejärel vaidega, ei asenda tema ärakuulamist enne kaalutlusotsuse tegemist, sest ärakuulamise eesmärgiks on muu hulgas koguda andmeid, mis tagaks õiguspärase ja kõiki olulisi asjaolusid arvesse võtva haldusakti andmise. (p 25)


Kuigi kaebus jääb lõppastmes rahuldamata, möönab kolleegium, et vaidlusalusel haldusaktil on põhjendamispuudused. Seetõttu tuleb menetluskulude jagamisel kohaldada HKMS § 108 lg-t 6^1, mille kohaselt võib vastustaja kanda jätta tühistamiskaebuse esitamisega seotud kaebaja menetluskulud juhul, kui kohus jätab oluliste põhjendamispuudustega haldusakti tühistamata eelkõige kohtumenetluses esitatud põhjenduste tõttu, millest kohtu hinnangul haldusorgan juhindus haldusakti andmisel. (p 27)

Vt ka p 28.

3-18-1891/46 PDF Riigikohtu halduskolleegium 01.10.2019

Vt p 16 ja RKHK otsus nr 3-17-1545/81, p-d 33 ja 34 ning nende annotatsioonid.


Sissesõidukeelu kehtestamine on vastustaja, mitte kohtu pädevuses ning kohus ei või asuda vastustaja asemel sissesõidukeelu kohaldamist kaaluma. Kohtu pädevuses on üksnes kontrollida, kas vastustaja kaalutlusotsus on õiguspärane (HKMS § 158 lg 3). Sissesõidukeelu kehtestamise õiguspärasust tuleb hinnata ettekirjutuse tegemise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2, vt ka RKHK otsus nr 3-16-2088/69, p 18). (p 18)


Kaebaja praegune abikaasa ootas juba vaidlusaluse ettekirjutuse tegemise ajal last. See pole asjaolu, mis välistaks igal juhul lahkumisettekirjutuse tegemise ja sissesõidukeelu kohaldamise, kuid tegemist on olulise asjaoluga, mida tuleb lahkumisettekirjutuse tegemisel ning sissesõidukeelu kohaldamise ja kehtivusaja määramise kaalumisel arvesse võtta (VSS § 7^4 lg-d 3 ja 4). (p 19)


Vt p 16 ja RKHK otsus nr 3-17-1545/81, p-d 33 ja 34 ning nende annotatsioonid.

Kaebaja praegune abikaasa ootas juba vaidlusaluse ettekirjutuse tegemise ajal last. See pole asjaolu, mis välistaks igal juhul lahkumisettekirjutuse tegemise ja sissesõidukeelu kohaldamise, kuid tegemist on olulise asjaoluga, mida tuleb lahkumisettekirjutuse tegemisel ning sissesõidukeelu kohaldamise ja kehtivusaja määramise kaalumisel arvesse võtta (VSS § 7^4 lg-d 3 ja 4). (p 19)


Haldusorgani vabandatav mitteteadmine haldusakti andmist välistavast asjaolust ei muuda keelunormivastaselt antud haldusakti materiaalses mõttes õiguspäraseks (RKHK otsus asjas nr 3-3-1-7-17, p 11). See seisukoht vastab HKMS § 158 lg 2 teises lauses sätestatule, sest asjaolu mitteteadmine ei tähenda, et asjaolu haldusakti andmise ajal ei eksisteeri. Eeltoodu ei mõjuta kolleegiumi praktikat ohuhinnangute ja muude prognoosotsuste kohta, mille sisulise õiguspärasuse hindamisel tuleb lähtuda haldusorganile teada olnud asjaoludest (vt nt RKHK otsused asjades nr 3-3-1-10-17, p 17; 3-3-1-36-15, p 14.4; 3-3-1-88-14, p 16; 3-3-1-63-09, p 16). (p 19)


Vt p 17.

Vt RKHK otsus asjas nr 3-3-1-29-12, p 20 ja selle annotatsioon.


Kaalutlusõigust teostavalt haldusorganilt saab HMS § 4 lg 2 kohaselt nõuda üksnes selliste asjaoludega arvestamist, mis olid talle teada. Haldusorganil on küll kohustus juhtumi asjaolud omal initsiatiivil välja selgitada (HMS § 6), kuid uurimispõhimõte pole piiramatu. Asjaolu uurimiseks peab esinema mõistlik ajend (vt RKHK otsus nr 3-17-1110/84, p 23, ja otsus asjas nr 3-3-1-6-07, p-d 9–13). Kolleegium on hiljem asunud rangemale seisukohale haldusakti andmise ajal eksisteerinud, kuid haldusorganile mitte teada olnud asjaolude puhul, mis rangelt välistavad haldusakti andmise. Haldusorgani vabandatav mitteteadmine haldusakti andmist välistavast asjaolust ei muuda keelunormivastaselt antud haldusakti materiaalses mõttes õiguspäraseks (RKHK otsus asjas nr 3-3-1-7-17, p 11). See seisukoht vastab HKMS § 158 lg 2 teises lauses sätestatule, sest asjaolu mitteteadmine ei tähenda, et asjaolu haldusakti andmise ajal ei eksisteeri. Eeltoodu ei mõjuta kolleegiumi praktikat ohuhinnangute ja muude prognoosotsuste kohta, mille sisulise õiguspärasuse hindamisel tuleb lähtuda haldusorganile teada olnud asjaoludest (vt nt RKHK otsused asjades nr 3-3-1-10-17, p 17; 3-3-1-36-15, p 14.4; 3-3-1-88-14, p 16; 3-3-1-63-09, p 16). (p 19)


3-17-1110/84 PDF Riigikohtu halduskolleegium 05.09.2019

Halduskohtu pädevuses ei ole lahendada vaidlusi, mis on võrsunud tsiviilõiguslikust suhtest, sh kaebusi otseselt tervishoiuteenuse osutamise peale (mh eksperdiarvamuse aluseks olevate andmete tervise infosüsteemi kandmine). Halduskohus on pädev tuvastama asjaolusid, millest sõltub haldusakti õiguspärasus (vt HKMS § 4 lg-d 1 ja 4). Muu hulgas on haldusakti kontrollimisel halduskohtu pädevuses tuvastada, kas haldusakti toetava eksperdiarvamuse andja on kasutanud eksperdiarvamuse koostamisel tervise infosüsteemi kantud andmeid õigesti (eelkõige võtmetegevuse raskusastme määramisel). (p 24)


Arvestades töövõime hindamise taotlustega kaasnevat töökoormust, piisab töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise otsuse põhjendamiseks sellest, kui töötukassa ja Sotsiaalkindlustusamet selgitavad taotluse esitanud isikule otsustes seda, kuidas kehtestatud metoodikat rakendades tema puhul tulemuseni jõuti. See eeldab paratamatult, et teatud ulatuses tuleb selgitada ka metoodikat. Selgitamine ei tähenda seaduse ja määruste normide kopeerimist haldusaktis, vaid isikule arusaadavaks tegemist. Haldusakti põhjendamine on oluline, tagamaks, et haldusakti adressaat mõistaks, miks otsus nii tehti.

Järgides HMS § 56 lg 1 teist lauset ja § 7 lg-t 2, võib haldusorgan anda õigusnorme, sh metoodikat selgitavad juhised, mis lihtsas keeles ja vajaduse korral näidete varal avavad metoodika sisu. Haldusakti andmisel võib kasutada lähenemist, et viidatakse õigusnormide selgitamise osas neile adressaadile kättesaadavatele juhistele (kas kodulehel või haldusaktile lisatava n-ö teabelehena), kordamata neid põhjalikult haldusaktis. Sel juhul tuleb konkreetsest olukorrast lähtuvad põhjendused esitada siiski ka haldusaktis endas. (p 18)

Vt ka p 17 ja RKHK otsuse asjas nr 3-3-1-46-13 p 15 ja selle annotatsiooni.


Töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise menetluses ei piisa sellest, kui taotleja esitab eksperdiarvamuse kohta üldsõnalise vastuväite. Selleks et haldusorganil tekiks kõrgendatud uurimiskohustus, peab taotleja vastustajale ära näitama, millise valdkonna või võtmetegevuse puhul on eksperdiarvamuse andja eksinud. Seda eriti juhul, kui eksperdiarvamuse kohaselt vastab meditsiiniliste andmete alusel kaebaja terviseseisund tema hinnatud talitlusliku võimekuse raskusastmele või kaebaja hinnatust suuremale raskusastmele (st eksperdiarvamuse andja hinnangul esineb raskem piirang) või taotleja kirjeldatud terviseprobleemide kohta pole tervise infosüsteemi andmetel kirjeldust ega diagnoosi.

Haldusorgani uurimiskohustus on vaidluse korral suurem juhul, kui eksperdiarvamuse andja hinnangul ei vasta meditsiiniliste andmete (nt taotlejal on diagnoositud teatud haigus) alusel taotleja terviseseisund taotleja hinnatud piirangu raskusastmele ja eksperdiarvamuse andja leiab, et piirangu raskusaste on väiksem. Sellisel juhul on eksperdiarvamuse andjal ka täiendav põhjendamiskohustus (vt tervise- ja tööministri 7.09.2015. a määruse nr 39 „Töövõime hindamise taotlusele kantavate andmete loetelu, töövõime hindamise tingimused ja töövõimet välistavate seisundite loetelu“ § 7 lg 1 p 3). (p 21)

Haldusorgani uurimiskohustus ei eelda eksperdiarvamuse tervikuna kontrollimist. Haldusorgan peab kontrollima vaid neid hinnanguid, mille kohta taotleja esitab vastuväited, mille puhul eksperdiarvamuse andja on meditsiiniliste andmete alusel hinnanud taotleja piirangu raskusastmed väiksemaks kui taotleja või mille puhul haldusorgan näeb või peab ilmselgelt nägema täiendava uurimise vajadust. (p 23)


Töövõime hindamisel ja puude raskusastme tuvastamisel kasutatav eksperdiarvamus on haldusmenetluses tõend. Tegemist on juriidilises tavatähenduses erialaasjatundja arvamusega, mida haldusorgan saab kõrvutada teiste tõenditega, sh teise spetsialisti arvamusega, et oma seisukoht kujundada.

Juba haldusmenetluses (sh vaidemenetluses) teise eksperdi kaasamine aitaks kiirendada vaidluse lahendamist, kuna kohtumenetluses tuleks halduskohtul vajaduse korral töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise otsuse aluseks olevate asjaolude õigeks tuvastamiseks kaasata teine ekspert. Teisese arvamuse võimaldamine on tavaline ka teistes menetlustes (vt RaKS § 40). Lisaks tuleb haldusorganil arvestada ka sellega, et mõnedel juhtudel on kohtumenetluses tõendamiskoormus (st teise eksperdi hinnangu esitamise kohustus) just temal. (p 22)


Kui eksperdiarvamuse andja hinnangul on meditsiiniliste andmete alusel piirangu raskusaste väiksem kui taotleja hinnatud piirangu raskusaste ja taotleja seab eksperdiarvamuse andja hinnangu piirangu raskusastmele kahtluse alla, siis ei saa haldusorgan kahtlust alati kõrvaldada sellega, et sama eksperdiarvamuse andja kontrollib vaidemenetluses üle taotleja terviseandmete vastavuse piirangute raskusastmetele. Sellises olukorras on haldusorganil põhjust kaaluda piirangute raskusastmete õigsuse kindlaks tegemiseks teise tervishoiuteenuse osutaja või töötukassa arstiõppe läbinud töötaja kaasamist.

Juba haldusmenetluses (sh vaidemenetluses) teise eksperdi kaasamine aitaks kiirendada vaidluse lahendamist, kuna kohtumenetluses tuleks halduskohtul vajaduse korral töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise otsuse aluseks olevate asjaolude õigeks tuvastamiseks kaasata teine ekspert. Lisaks tuleb haldusorganil arvestada ka sellega, et mõnedel juhtudel on kohtumenetluses tõendamiskoormus (st teise eksperdi hinnangu esitamise kohustus) just temal. (p 22)


Halduskohus on pädev tuvastama asjaolusid, millest sõltub haldusakti õiguspärasus (vt HKMS § 4 lg-d 1 ja 4). Muu hulgas on haldusakti kontrollimisel halduskohtu pädevuses tuvastada, kas haldusakti toetava eksperdiarvamuse andja on kasutanud eksperdiarvamuse koostamisel tervise infosüsteemi kantud andmeid õigesti (eelkõige võtmetegevuse raskusastme määramisel). Sellest sõltub töövõime hindamine ja puude raskusastme tuvastamine. Töövõime hindamiseks või puude raskusastme tuvastamisel kasutatav eksperdiarvamus on tõend, mis on halduskohtus hinnatav ja teiste tõenditega ümberlükatav (vrd RKHK otsus asjas nr 3-3-1-44-14, p 19). (p 24)


Vt tõendamiskoormuse kohta seoses töövõime hindamist või puude raskusastme tuvastamist taotleva isiku nõrgema positsiooni ja vastustajatele antud pädevusega töövõime hindamisel ja puude raskusastme tuvastamisel (HKMS § 59 lg 1) p 26.

Vt ka annotatsiooni otsusele asjas nr 3-3-1-80-05, p 8.


3-17-1927/37 PDF Riigikohtu halduskolleegium 27.06.2019

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16.12.2008. a direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel art-st 11 tuleneb, et VSS § 7 lg 2 ja § 7^4 kohaldamisel tuleb igal üksikjuhtumil kaaluda, kas sissesõidukeeld kehtestada ja milline sissesõidukeelu kestus on asjaolusid arvestades proportsionaalne (vt pikemalt RKHK otsus nr 3-17-1545/81, p 34). Direktiivi art 12 lg 1 kohustab mh põhjendama sissesõidukeelu aluseks olevaid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid (esimene lause). Teavet faktiliste asjaolude kohta võib piirata, kui riigisiseste õigusaktide kohaselt on võimalik piirata teabe saamise õigust, eelkõige riigi julgeoleku, riigikaitse ja avaliku korra kaitseks ning kuritegude ennetamiseks, uurimiseks, avastamiseks ja nende eest vastutusele võtmiseks (teine lause). (p 13)

VSS § 71 lg 1 nägi vaidlusaluse ettekirjutuse tegemise ajal ette, et lahkumisettekirjutust ja selles kohaldatavat sissesõidukeeldu põhjendatakse ulatuses, mis ei ole vastuolus riigi julgeolekuhuvidega. Seega võimaldas Eesti õigus jätta põhjendused esitamata oluliselt kitsamatel alustel, kui direktiivi 2008/115/EÜ art 12 lg 1 teises lauses on selleks liikmesriikidele võimalus antud. VSS § 71 lg-s 1 sätestatud piirang, et vaid julgeolekuhuvides võis põhjendamisest loobuda, oli PPA-le järgimiseks siiski kohustuslik. Seda ei väära ka asjaolu, et pärast 15.03.2019 jõustunud VSS § 7^1 lg 1 muudatusi on PPA-l võimalik jätta põhjendused esitamata oluliselt laiematel alustel. (p 14)

Sissesõidukeelu kohaldamist ja selle kestust tuli põhjendada, arvestades VSS § 7^1 lg-s 1 sätestatud erandivõimalust. (p 15) PPA-l on kaalumiskohustus nii sissesõidukeelu kestuse määramisel kui ka küsimuses, kas sissesõidukeeldu üldse kohaldada. (p 21)


VSS § 71 lg 1 nägi vaidlusaluse ettekirjutuse tegemise ajal ette, et lahkumisettekirjutust ja selles kohaldatavat sissesõidukeeldu põhjendatakse ulatuses, mis ei ole vastuolus riigi julgeolekuhuvidega. Seega võimaldas Eesti õigus jätta põhjendused esitamata oluliselt kitsamatel alustel, kui Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16.12.2008. a direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel art 12 lg 1 teises lauses on selleks liikmesriikidele võimalus antud. VSS § 71 lg-s 1 sätestatud piirang, et vaid julgeolekuhuvides võis põhjendamisest loobuda, oli PPA-le järgimiseks siiski kohustuslik. Seda ei väära ka asjaolu, et pärast 15.03.2019 jõustunud VSS § 7^1 lg 1 muudatusi on PPA-l võimalik jätta põhjendused esitamata oluliselt laiematel alustel. (p 14)

Sissesõidukeelu kohaldamist ja selle kestust tuli põhjendada, arvestades VSS § 7^1 lg-s 1 sätestatud erandivõimalust. (p 15) PPA-l on kaalumiskohustus nii sissesõidukeelu kestuse määramisel kui ka küsimuses, kas sissesõidukeeldu üldse kohaldada. (p 21)

RVastS § 3 lg 3 p 1 sätestab, et haldusakti võib jätta kehtetuks tunnistamata, kui rikutud menetlus- või vorminõue ei võinud mõjutada asja otsustamist. Kolleegium on möönnud selle põhimõtte kohaldamise võimalikkust haldusakti põhjendamisvigade korral, jättes haldusakti põhjendamisveale vaatamata jõusse. Seda aga juhul, kui haldusorgan esitab piisavad põhjendused tagantjärele kohtumenetluses ning kohus on veendunud, et haldusorgan lähtus samadest kaalutlustest ka tegelikult otsuse tegemisel. Tõendamiskoormus küsimuses, kas põhjendus haldusakti andmisel eksisteeris ja kas sellega arvestati, lasub haldusorganil (vt RKHK otsus asjas nr 3-3-1-29-12, p 20). (p 23, vt ka p-d 24 ja 25)


3-16-2324/18 PDF Riigikohtu halduskolleegium 26.09.2018

Haldusakti adressaadi õigusi piirava ja talle kohustusi paneva haldusakti põhjendamine (MKS § 46 lg 2) on oluline, tagamaks haldusakti õiguspärasuse kontrollitavus. Põhjendamiskohustust võib mh piirata maksusaladuse hoidmise kohustus (MKS §-d 26–30). (p 8)


Vaatamata normis kasutatud terminile „kolmas isik“, nõutakse MKS § 61 lg 1 alusel teavet menetlusväliselt isikult, mitte menetlusosaliselt MKS § 43 p 3 mõttes (vt RKHK otsus asjas nr 3-3-1-98-10, p 12). Seadus ei näe ette, et maksuhaldur võib teavet nõuda vaid kontrollitava maksukohustuslase tehingupartneritelt. (p-d 9 ja 10)

Menetlusväliselt isikult teabe nõudmisel peab nõutav teave olema seotud läbiviidava maksumenetlusega. Kui seos ei ole pelgalt nõutava teabe iseloomust (nt teabe nõudmine kontrollitava maksukohustuslasega tehtud tehingute kohta) tulenevalt äratuntav, peab maksuhaldur selgitama, milles seos seisneb. Äriühingu maksustamist võivad eeskätt mõjutada sinna raha laekumise või sealt tehtavate väljamaksetega seonduvad asjaolud. (p 11)

Mõeldav on nõuda füüsiliselt isikult teavet näiteks ühekordse suurema laekumise kohta, kui sellel on ajaliselt lähedane sisuline seos kontrollitava isiku maksukohustusega. Sageli aga koguneb füüsiliste isikute vara aja jooksul isiklikust tarbimisest üle jäänud summadest (säästudest). Selliste sissetulekute kohta teabe nõudmine paneb isikule sisuliselt piiritlemata kohustuse oma varasemate sissetulekute kohta teabe andmiseks, mistõttu ei ole selline kohustus proportsionaalne. Selle vältimiseks tuleb nõue ajaliselt ja/või esemeliselt piiritleda. (p 12)

3-15-443/54 PDF Riigikohtu halduskolleegium 20.04.2018

Ettekirjutuse sisu väljaselgitamisel on lisaks resolutiivosale võimalik arvestada ka ettekirjutuse muid osasid, sh põhjendust, samuti ettekirjutuse aluseks olevaid õigusnorme ja faktilist konteksti. Teatud juhtudel saab arvestada ka ettekirjutust käsitleva vaideotsuse selgitusi.

Kui adressaadil on õiguspärase olukorra loomiseks mitu võimalust, võidakse ettekirjutusega jätta adressaadile valik erinevate abinõude vahel. Ettekirjutus, mis kitsendab adressaadi valikuid meelevaldselt ja ebasoodsal viisil, on ebaproportsionaalne. Kui adressaadilt oodatavat tegu ei ole ettekirjutuses võimalik täpselt kirjeldada, peab ettekirjutus vähemalt määratlema eesmärgi ehk olukorra, mis tuleb ettekirjutuse täitmisega saavutada. Seejuures võib tekkida vajadus anda adressaadi abistamiseks selgitusi. (p 13)


Ulatuslik hukkumine on määratlemata õigusmõiste, mida ei ole täpsustatud ei LTTS-s ega selle alusel antud õigusaktides. Asjaolu, et haldusorganil on ulatuslik otsustusruum määratlemata õigusmõiste sisustamisel, ei tähenda, et kohtulik kontroll selle üle on piiratud ja kohus vastustaja hinnangut ümber lükata ei saa. Tegemist ei ole täidesaatvale riigivõimule reserveeritud monopoolse otsustuspädevuse, vaid seaduse tõlgendamise ja seega ka õigusemõistmise küsimusega. Ulatusliku hukkumise mõiste sisustamiseks tulnuks vastustajatelt nõuda lisapõhjendusi ja kasutada vajaduse korral asjatundja abi. (p 28)


Ettekirjutuse esemeks olevat korrarikkumist peab tõendama järelevalveasutus. Kohane tõend kohapealse kontrolli käigus dokumendi nõudmise ja selle esitamata jätmise tõendamiseks oleks ennekõike asjaolude kirjeldus menetlustoimingu protokollis (KorS § 12 ja HMS § 18). (p 20)


Haldusakt peab olema selge ja üheselt mõistetav (HMS § 55 lg 1). Järelevalveasutuse ettekirjutusest peavad nähtuma adressaadile asetatava kohustuse tekkimise eeldused ning nende sisu ja ulatus. Muu hulgas on kohustuse selgus ja täpsus vajalikud ettekirjutuse täitmise tagamiseks. Ettekirjutust tagav haldussunnivahend saab üldjuhul olla õiguspärane vaid siis, kui adressaadil on olnud mõistlik võimalus ettekirjutuse täitmiseks. See eeldab, et ettekirjutusega nõutav käitumine on adressaadile üheselt mõistetav.

Õigusselgus üldaktidega ettenähtud kohustuste osas tagatakse sageli seeläbi, et üldaktis sätestatud kohustuse abstraktset sisu täpsustatakse juhtumi asjaoludest lähtuvalt järelevalveasutuse ettekirjutustega (haldusakti konkretiseeriv funktsioon). Ettekirjutuste täpsusele kehtivad kõrgemad nõudmised kui seaduste ja määruste puhul. Ettekirjutus, mille resolutiivosa üksnes kordab seaduses ja määruses juba sätestatut, ei pruugi olla igas olukorras piisavalt täpne. Erandiks on juhtumid, mil õiguse üldnorm ise on piisavalt selge, nõnda et selle kohaldamise eeldustes, sisus ja ulatuses ei ole konkreetse juhtumi asjaolude valguses mingit kahtlust. (p 12)


Ettekirjutuse sisu väljaselgitamisel on lisaks resolutiivosale võimalik arvestada ka ettekirjutuse muid osasid, sh põhjendust, samuti ettekirjutuse aluseks olevaid õigusnorme ja faktilist konteksti. Teatud juhtudel saab arvestada ka ettekirjutust käsitleva vaideotsuse selgitusi. (p 13)


Kontrollaktil põhinevad lisalehed ei ole praegusel juhul käsitatavad iseseisvate haldusaktidena, kontrollakti lahutamatute osadena ega PRIA menetluses antud eelhaldusaktidena. Lisalehed ei ole koostatud mitte kontrollakti osana, vaid eraldi dokumendina vormistatud kontrollaruande lisadena. Nendes vaid kajastatakse teatud asjaolusid ja konstateeritakse korrarikkumisi, kuid ei määrata siduvalt kindlaks rikkumiste õiguslikke tagajärgi ega tuvastata õiguslikult siduvalt asjaolusid. Tegemist on olemuselt asutustevaheliste teabetoimingute dokumenteerimisega. Kuigi PRIA-l on toetuste vähendamisel kaalutlusõigus, võivad lisalehed sisaldada PRIA jaoks tõenduslikku teavet toetuse vähendamise menetluses. PRIA ei pea toetuste vähendamise üle otsustades tegema uut kohapealset kontrolli, vaid võib tugineda VTA kontrolli käigus tuvastatud asjaoludele. Seetõttu on kolleegiumi hinnangul põhjendatud võimaldada lisalehtede vaidlustamist samas kaebuses koos kontrollaktiga, millel need põhinesid. Lisalehtede koostamist ja edastamist kui toiminguid ei ole küll võimalik tühistada, kuid kaebaja esitatud tühistamisnõue hõlmab ka õigusvastasuse tuvastamise nõuet. (p 17)


Haldusakt peab olema selge ja üheselt mõistetav (HMS § 55 lg 1). Järelevalveasutuse ettekirjutusest peavad nähtuma adressaadile asetatava kohustuse tekkimise eeldused ning nende sisu ja ulatus. Muu hulgas on kohustuse selgus ja täpsus vajalikud ettekirjutuse täitmise tagamiseks. Ettekirjutust tagav haldussunnivahend saab üldjuhul olla õiguspärane vaid siis, kui adressaadil on olnud mõistlik võimalus ettekirjutuse täitmiseks. See eeldab, et ettekirjutusega nõutav käitumine on adressaadile üheselt mõistetav.

Õigusselgus üldaktidega ettenähtud kohustuste osas tagatakse sageli seeläbi, et üldaktis sätestatud kohustuse abstraktset sisu täpsustatakse juhtumi asjaoludest lähtuvalt järelevalveasutuse ettekirjutustega (haldusakti konkretiseeriv funktsioon). Ettekirjutuste täpsusele kehtivad kõrgemad nõudmised kui seaduste ja määruste puhul. Ettekirjutus, mille resolutiivosa üksnes kordab seaduses ja määruses juba sätestatut, ei pruugi olla igas olukorras piisavalt täpne. Erandiks on juhtumid, mil õiguse üldnorm ise on piisavalt selge, nõnda et selle kohaldamise eeldustes, sisus ja ulatuses ei ole konkreetse juhtumi asjaolude valguses mingit kahtlust. (p 12)

Vaidlusalune ettekirjutuse punkt on küll adresseeritud konkreetsele isikule, kuid ei reguleeri konkreetset kaasust, vaid tulevikus aset leida võivaid hüpoteetilisi juhtumeid. Kuigi ka seadusest tuleneb üldine kohustus teatada loomade ulatuslikust haigestumisest või hukkumisest, tuleb seda kohustust konkretiseerida, et selle täitmata jätmise eest oleks võimalik määrata sunniraha, nagu on hoiatatud vaidlusaluses kontrollaktis. Ulatusliku hukkumise mõistet ei saa jätta puhtalt VTA sisustada sunniraha rakendamise käigus, sest sel juhul ei ole kaebajal võimalik ette näha, millal ja kuidas täita ettekirjutust ning vältida sunniraha määramist. Ettekirjutuse sisu ei ole selge. (p 29)


Haldusakt peab olema selge ja üheselt mõistetav. Järelevalveasutuse ettekirjutusest peavad nähtuma adressaadile asetatava kohustuse tekkimise eeldused ning nende sisu ja ulatus. Muu hulgas on kohustuse selgus ja täpsus vajalikud ettekirjutuse täitmise tagamiseks. Ettekirjutust tagav haldussunnivahend saab üldjuhul olla õiguspärane vaid siis, kui adressaadil on olnud mõistlik võimalus ettekirjutuse täitmiseks. See eeldab, et ettekirjutusega nõutav käitumine on adressaadile üheselt mõistetav.

Õigusselgus üldaktidega ettenähtud kohustuste osas tagatakse sageli seeläbi, et üldaktis sätestatud kohustuse abstraktset sisu täpsustatakse juhtumi asjaoludest lähtuvalt järelevalveasutuse ettekirjutustega (haldusakti konkretiseeriv funktsioon). Ettekirjutuste täpsusele kehtivad kõrgemad nõudmised kui seaduste ja määruste puhul. Ettekirjutus, mille resolutiivosa üksnes kordab seaduses ja määruses juba sätestatut, ei pruugi olla igas olukorras piisavalt täpne. Erandiks on juhtumid, mil õiguse üldnorm ise on piisavalt selge, nõnda et selle kohaldamise eeldustes, sisus ja ulatuses ei ole konkreetse juhtumi asjaolude valguses mingit kahtlust. (p 12)

Ettekirjutuse sisu väljaselgitamisel on lisaks resolutiivosale võimalik arvestada ka ettekirjutuse muid osasid, sh põhjendust, samuti ettekirjutuse aluseks olevaid õigusnorme ja faktilist konteksti. Teatud juhtudel saab arvestada ka ettekirjutust käsitleva vaideotsuse selgitusi.

Kui adressaadil on õiguspärase olukorra loomiseks mitu võimalust, võidakse ettekirjutusega jätta adressaadile valik erinevate abinõude vahel. Ettekirjutus, mis kitsendab adressaadi valikuid meelevaldselt ja ebasoodsal viisil, on ebaproportsionaalne. Kui adressaadilt oodatavat tegu ei ole ettekirjutuses võimalik täpselt kirjeldada, peab ettekirjutus vähemalt määratlema eesmärgi ehk olukorra, mis tuleb ettekirjutuse täitmisega saavutada. Seejuures võib tekkida vajadus anda adressaadi abistamiseks selgitusi. (p 13)

KorS § 28 lg-ga 1 antakse korrakaitseorganile riikliku järelevalve raames õigus teha ettekirjutus kas ohu või korrarikkumise korral ning vastavalt kas ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks. Siin peetakse silmas ohtu KorS § 5 lg 2 mõttes, st konkreetset ohtu ehk olukorda, kus lähitulevikus leiab piisava tõenäosusega aset korrarikkumine. Abstraktse ohu ennetamiseks KorS § 28 lg-ga 1 ettekirjutuse tegemiseks alust ei anta. Koosmõjus muude asjaoludega võib konkreetsele ohule viidata ka varasem, juba lõppenud rikkumine.

Korrarikkumise kõrvaldamiseks tehtud ettekirjutuse õiguspärasuse kindlakstegemiseks tuleb kontrollida, kas ettekirjutuse adressaadile on kontrolliga hõlmatud õigusnormide rikkumist õigesti ette heidetud. Ettekirjutus peab sellisel juhul olema suunatud tuvastatud rikkumise kõrvaldamisele, st korrarikkumine peab olema jätkuv. Laiemaid aluseid ettekirjutuse tegemiseks ei annaks ka MsüS § 68, sest ka siin on rikkumise vältimise all silmas peetud konkreetse ohu tõrjumist või juba toimuva rikkumise kõrvaldamist, mitte abstraktse ohu ennetamist. (p 14)

Järelevalvemenetluse eesmärk ei peaks olema ettekirjutuse tegemine iga õigusrikkumise ja puuduse kohta, mis riikliku järelevalve käigus avastatakse. Kui ettevõtja tähelepanu on preventiivselt tarvis juhtida tema tegevusalal kehtivatele üldise sisuga õigusnormidele, on seda sageli võimalik teha ka ettekirjutuseta ja sunniraha hoiatuseta, nt selgituse, ettepaneku või soovituse vormis. (p 15)

Vaidlusalune ettekirjutuse punkt on küll adresseeritud konkreetsele isikule, kuid ei reguleeri konkreetset kaasust, vaid tulevikus aset leida võivaid hüpoteetilisi juhtumeid. Kuigi ka seadusest tuleneb üldine kohustus teatada loomade ulatuslikust haigestumisest või hukkumisest, tuleb seda kohustust konkretiseerida, et selle täitmata jätmise eest oleks võimalik määrata sunniraha, nagu on hoiatatud vaidlusaluses kontrollaktis. Ulatusliku hukkumise mõistet ei saa jätta puhtalt VTA sisustada sunniraha rakendamise käigus, sest sel juhul ei ole kaebajal võimalik ette näha, millal ja kuidas täita ettekirjutust ning vältida sunniraha määramist. Ettekirjutuse sisu ei ole selge. (p 29)


Kui muidu erinevatesse kohtualluvustesse kuuluvad nõuded on omavahel sisuliselt seotud, võib need esitada liitkaebusega ühele halduskohtule ja sel juhul on kohtualluvus valikuline (HKMS § 7 lg 2). (p 18)


Lisalehtede koostamist ja edastamist kui toiminguid ei ole võimalik tühistada, kuid kaebaja esitatud tühistamisnõue hõlmab ka õigusvastasuse tuvastamise nõuet. (p 17)


Ulatuslik hukkumine on määratlemata õigusmõiste, mida ei ole täpsustatud ei LTTS-s ega selle alusel antud õigusaktides. Asjaolu, et haldusorganil on ulatuslik otsustusruum määratlemata õigusmõiste sisustamisel, ei tähenda, et kohtulik kontroll selle üle on piiratud ja kohus vastustaja hinnangut ümber lükata ei saa. Tegemist ei ole täidesaatvale riigivõimule reserveeritud monopoolse otsustuspädevuse, vaid seaduse tõlgendamise ja seega ka õigusemõistmise küsimusega. Ulatusliku hukkumise mõiste sisustamiseks tulnuks vastustajatelt nõuda lisapõhjendusi ja kasutada vajaduse korral asjatundja abi. (p 28)


Kuigi põllumajandusministri 23. veebruari 2005. a määruses nr 21 sätestatud nõuete eesmärk on eelkõige loomse toidu tarbija kaitse, ei piiritle see erinevaid ravimirühmi, mida on või ei ole vaja § 15 kohaselt ravimiarvestusse kanda. Määrus on kehtestatud ravimiseaduse alusel ja RavS § 2 lg 1 järgi on ravim igasugune aine või ainete kombinatsioon, mis on mõeldud haiguse või haigussümptomi vältimiseks, diagnoosimiseks, ravimiseks või haigusseisundi kergendamiseks inimesel või loomal, inimese või looma elutalitluse taastamiseks või muutmiseks farmakoloogilise, immunoloogilise või metaboolse toime kaudu. Seejuures on õigus ainet ravimina määratleda Ravimiametil (RavS § 2 lg 2). Põllumajandustootja ei saa iseseisvalt aine ravimina kvalifitseerimise üle otsustada. (p 23)


Järelevalvemenetluse eesmärk ei peaks olema ettekirjutuse tegemine iga õigusrikkumise ja puuduse kohta, mis riikliku järelevalve käigus avastatakse. Kui ettevõtja tähelepanu on preventiivselt tarvis juhtida tema tegevusalal kehtivatele üldise sisuga õigusnormidele, on seda sageli võimalik teha ka ettekirjutuseta ja sunniraha hoiatuseta, nt selgituse, ettepaneku või soovituse vormis. (p 15)

Ettekirjutuse esemeks olevat korrarikkumist peab tõendama järelevalveasutus. Kohane tõend kohapealse kontrolli käigus dokumendi nõudmise ja selle esitamata jätmise tõendamiseks oleks ennekõike asjaolude kirjeldus menetlustoimingu protokollis (KorS § 12 ja HMS § 18). (p 20)


KorS § 28 lg-ga 1 antakse korrakaitseorganile riikliku järelevalve raames õigus teha ettekirjutus kas ohu või korrarikkumise korral ning vastavalt kas ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks. Siin peetakse silmas ohtu KorS § 5 lg 2 mõttes, st konkreetset ohtu ehk olukorda, kus lähitulevikus leiab piisava tõenäosusega aset korrarikkumine. Abstraktse ohu ennetamiseks KorS § 28 lg-ga 1 ettekirjutuse tegemiseks alust ei anta. Koosmõjus muude asjaoludega võib konkreetsele ohule viidata ka varasem, juba lõppenud rikkumine.

Korrarikkumise kõrvaldamiseks tehtud ettekirjutuse õiguspärasuse kindlakstegemiseks tuleb kontrollida, kas ettekirjutuse adressaadile on kontrolliga hõlmatud õigusnormide rikkumist õigesti ette heidetud. Ettekirjutus peab sellisel juhul olema suunatud tuvastatud rikkumise kõrvaldamisele, st korrarikkumine peab olema jätkuv. Laiemaid aluseid ettekirjutuse tegemiseks ei annaks ka MsüS § 68, sest ka siin on rikkumise vältimise all silmas peetud konkreetse ohu tõrjumist või juba toimuva rikkumise kõrvaldamist, mitte abstraktse ohu ennetamist. (p 14)


KorS § 28 lg-ga 1 antakse korrakaitseorganile riikliku järelevalve raames õigus teha ettekirjutus kas ohu või korrarikkumise korral ning vastavalt kas ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks. Siin peetakse silmas ohtu KorS § 5 lg 2 mõttes, st konkreetset ohtu ehk olukorda, kus lähitulevikus leiab piisava tõenäosusega aset korrarikkumine. Abstraktse ohu ennetamiseks KorS § 28 lg-ga 1 ettekirjutuse tegemiseks alust ei anta. Koosmõjus muude asjaoludega võib konkreetsele ohule viidata ka varasem, juba lõppenud rikkumine.

Korrarikkumise kõrvaldamiseks tehtud ettekirjutuse õiguspärasuse kindlakstegemiseks tuleb kontrollida, kas ettekirjutuse adressaadile on kontrolliga hõlmatud õigusnormide rikkumist õigesti ette heidetud. Ettekirjutus peab sellisel juhul olema suunatud tuvastatud rikkumise kõrvaldamisele, st korrarikkumine peab olema jätkuv. Laiemaid aluseid ettekirjutuse tegemiseks ei annaks ka MsüS § 68, sest ka siin on rikkumise vältimise all silmas peetud konkreetse ohu tõrjumist või juba toimuva rikkumise kõrvaldamist, mitte abstraktse ohu ennetamist. (p 14)


KorS § 23 lg 3 paneb isikule üksnes kohustuse taluda järelevalvemeetmeid passiivselt, mitte kohustust aidata järelevalveametnike tegevusele aktiivselt kaasa. (p 32)

Vt järelevalvesubjekti kaasaaitamiskohustuse kohta spetsiifilises VTA järelevalvevaldkonnas p 32.


KorS § 23 lg 3 paneb isikule üksnes kohustuse taluda järelevalvemeetmeid passiivselt, mitte kohustust aidata järelevalveametnike tegevusele aktiivselt kaasa.

Küll aga annab Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 882/2004 (ametlike kontrollide kohta, mis tehakse sööda- ja toidualaste õigusnormide ning loomatervishoidu ja loomade heaolu käsitlevate eeskirjade täitmise kontrollimise tagamiseks) art 4 lg 2 p g järelevalveks pädevale asutusele aluse kohustada sööda- ja toidukäitlejaid abistama pädeva asutuse töötajaid nende tööülesannete täitmisel. Seega tuleneb viidatud sättest järelevalveametnikele õiguslik alus anda järelevalvesubjektile korraldus aidata järelevalve teostamisele kaasa. (p 32)

3-3-1-90-14 PDF Riigikohus 11.05.2015

Riigikogu komisjoni istungi salvestis on eriseaduse alusel saadud teave, millele juurdepääsu osas Andmekaitse Inspektsioonil kontrollipädevus ja seega ka ettekirjutuse tegemise pädevus puudub. Kinnise istungi arutelusid, sõnavõtte jms kajastavad dokumendid, sh salvestised ei ole avalikustatavad üldkorras. RKKTS §-st 36 tuleneval piirangul on legitiimne eesmärk tagada vaba arutelu. Istungil esitatud arvamuste ja hinnangute mitteavaldamine avaliku teabena loob eeldused nii komisjoni liikmete kui ka kaasatud isikute (kes ei pruugi olla avalikus teenistuses) arvamusavalduste paljususeks ja sisuliseks diskussiooniks, samuti ka põhjendatud ja kaalutud otsuste langetamiseks. Otsustavat tähtsust ei ole sellel, kas teabenõue esitatakse vastava küsimuse komisjonis menetlemise ajal või juba pärast komisjoni töö lõppemist. Oluline on isiku jaoks teadmine, kas tema komisjonis antud ütlused ja seisukohad kuuluvad avalikustamisele või mitte. Riigikogu komisjonide kinniste istungite käigus kogutud teabe mitteavaldamine ei ole vastuolus PS §-ga 44. (p 10-11)

Kuigi komisjoni istungi salvestisele juurdepääsu saamise korda pole seaduses reguleeritud sellise täpsuse astmega nagu Riigikogu kinnise istungi stenogrammi puhul, ei anna see alust laiendada Andmekaitse Inspektsiooni kontrolli ulatust. Riigikogu kui seadusandliku kogu otsealluvuses oleva ning teda teenindavaks riigiasutuseks oleva Riigikogu Kantselei üle riikliku järelevalve teostamine haldusorgani poolt on problemaatiline juba võimude lahususe põhimõtte valguses. Selline kontroll on võimalik juhul, kui seadusandja oleks Riigikogu ja Riigikogu Kantselei sõnaselgelt sellisele kontrollile allutanud. Sellist normi aga pole. Riigikogu ja tema organite, samuti Riigikogu Kantselei üle avaliku teabe valdkonnas kontrolli teostamist puudutavaid õigusakte tuleks täpsustada. Sellega ei kaasne aga vältimatult, et kontrollivolitused tuleks selles valdkonnas anda haldusorganile. (p 13-14)


Ka juhul, kui haldusaktis viidatakse põhjenduste osas teisele haldusaktile või muule dokumendile, peab ettekirjutus sisaldama vähemalt selle tegemise põhimotiive. Kui ettekirjutuse sisulised ja õiguslikud põhjendused sisalduvad üksnes vaideotsuses, siis on vaideotsus ning ettekirjutus olulises sisulises seoses ning neid võib käsitleda ühe tervikuna. (p 17)

3-3-1-46-14 PDF Riigikohus 28.10.2014

Halduskolleegium on oma varasemas praktikas selgitanud, et kohus võib haldusakti kontrollimisel arvestada haldusorgani poolt kohtumenetluses esitatud kaalutlusi, kui kohus on veendunud, et haldusorgan lähtus nendest kaalutlustest haldusakti andmisel (vt nt RKHK 29.11.2012 otsust asjas nr 3-3-1-29-12, p 20, ning 14.12.2012 otsust asjas nr 3-3-1-33-12, p 16). (p 15)

Vt ka annotatsiooni asjale nr 3-3-1-29-12.


Kolleegium nõustub halduskohtuga, et teabe ja dokumentide nõudmine õigusrikkumise tõkestamise eesmärgil oleks menetluse erivorm, mis nõuaks seadusandja erivolitust (vt ka MKS § 59 lg 3 ja § 70). Vaidlustatud korralduse õigusliku alusena välja toodud sätted lubavad küll maksuarvestust kontrollida, kuid ei anna õigust koguda tõendeid õigusrikkumise ennetamise tarbeks. (p 16)


Tulenevalt proportsionaalsuse põhimõttest võib maksuhaldur nõuda teavet enne maksudeklaratsiooni esitamist vaid siis, kui see on alanud maksumenetluses maksude arvestuse ja tasumise õigsuse kontrollimiseks vajalik. Maksuhaldur oleks seega pidanud praegusel juhul põhjendama, millised on need erilised asjaolud, mis ei võimalda tõendeid koguda ja maksuarvestuse õigsust kontrollida tavapärases korras, st pärast maksudeklaratsiooni esitamist. (p 14)


Põhjendatud menetluskulud ei saa apellatsiooniastmes olla üldjuhul suuremad kui esimese astme kohtus. Samamoodi ei saa ka kassatsiooniastmes olla menetluskulud üldjuhul suuremad kui apellatsiooniastmes (vt RKHK 30.11.2010 otsus asjas nr 3-3-1-63-10, p 31, ja 9.02.2011 otsust asjas nr 3-3-1-90-10, p 21). Praeguses asjas ei ole erandlikke asjaolusid, mis õigustaksid esimeses kohtuastmes kantud kuludest suuremaid õigusabikulusid apellatsiooni- või kassatsiooniastmes. (p 20)


Maksumenetlus on maksuhalduri poolt läbi viidav haldusmenetlus, mille üheks eesmärgiks on maksuarvestuse õigsuse kontroll. Mõiste „maksude arvestamine“ (vt nt MKS § 57, KMS §-d 36–37) on laiem mõiste kui „maksu arvutamine“ maksudeklaratsioonis (vt MKS § 88 lg 1), hõlmates ka arvete nõuetekohast vormistamist, maksuarvestuse kannete õigeaegsust jms. Ringkonnakohus on praeguses asjas õigesti leidnud, et maksukorralduse seadusest tuleneb maksuhalduri üldine kontrollipädevus (MKS § 10 lg 2 p 1), mis ei piiritle kontrollimenetluse lubatavust ajalises mõttes. Maksukorralduse seadus ei sea piiranguid maksumenetluses tähtsust omavate asjaolude kontrollimisele enne deklaratsiooni esitamise tähtpäeva. Sellist keeldu ei tulene ka maksukorralduse seaduse üldisest mõttest ega seadusesätete omavahelistest seostest. (p 10) Tulenevalt proportsionaalsuse põhimõttest võib maksuhaldur nõuda teavet enne maksudeklaratsiooni esitamist vaid siis, kui see on alanud maksumenetluses maksude arvestuse ja tasumise õigsuse kontrollimiseks vajalik. Maksuhaldur oleks seega pidanud praegusel juhul põhjendama, millised on need erilised asjaolud, mis ei võimalda tõendeid koguda ja maksuarvestuse õigsust kontrollida tavapärases korras, st pärast maksudeklaratsiooni esitamist. (p 14)


Üksikjuhtumi kontrollimenetlus, milles nõutakse teavet dokumentide esitamisena nende asjaolude kohta, mille kogumise ja säilitamise kohustus on maksukohustuslasel raamatupidamisarvestuses niikuinii, ei ole sedavõrd põhiõigusi piirav, et nõuaks seaduses veel täpsema volitusnormi olemasolu, kui seda on MKS § 60 lg 1. (p 11)

Tõendeid kogutakse tuvastusmenetluse käigus kas üksikjuhtumi kontrolli (MKS § 59 lg 2 p 1) või revisjonina (MKS § 59 lg 2 p 2). Kolleegium on varem leidnud, et (vt RKHK 6.06.2005 otsust asjas nr 3-3-1-20-05, p 15) et „revisjoni ja üksikjuhtumi kontrolli sisuline eristamine sõltub hinnangust, kas tegemist on enam koormava kontrollimisega. Võimalik on ka kohtulik kontroll nii selle üle, kas maksuhalduri poolt üksikjuhtumi kontrolliks peetav menetlus on tegelikult revisjon, kui ka selle üle, kas maksuhaldur järgib revisjoni puhul menetlusnõudeid. Kui asjaolud ja tõendid on erisuunalised, viidates sisuliste tunnuste osas nii üksikjuhtumi kontrollile kui ka revisjonile, siis on oluline ka see, kuidas maksuhaldur kontrolli vormistas ja kuidas menetlus toimus”.

Selles asjas on kontrollimenetlus õigesti läbi viidud üksikjuhtumi kontrollimenetlusena. Asjaolud, et maksuhaldur on andnud samalaadse korralduse teabe esitamiseks ka varem (või hiljem) ning maksuhalduri üldine praktika on viia enamus kontrollimenetlustest läbi pärast maksukohustuse tekkimist ja maksukohustuslase poolt maksudeklaratsiooni esitamist, ei ole piisavad, et pidada algatatud kontrollimenetlust revisjoniks. (p 12)

3-3-1-37-14 PDF Riigikohus 23.10.2014

See, et kaebajat ei veena käskkirja põhjendused ja ta üritab neid kohtumenetluses ümber lükata, ei tähenda, et haldusakti põhjendus ei vastaks seadusega nõutud ja õiguste kaitsmiseks vajalikule miinimumstandardile. (p 12)

(vt ka Riigikohtu 20. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-87-13, p 16).


Kuna munitsipaliseerimismenetlust ei lõpetatud, pidi keskkonnaminister vaidlustatud käskkirja andmisel arvestama linna sooviga saada maa munitsipaalomandisse. (p 9)

Õigusaktid ei täpsusta riigi maareservi mõistet. Tegemist on määratlemata õigusmõistega. Tavapärases tähenduses mõistetakse reservi all varu ehk tagavara. Selle kohaselt peaks maareserv tähendama maad, mille kasutamine riigi ülesannete täitmiseks ei ole maa riigi omandisse jätmise hetkel veel aktuaalne, kuid mille järele võib riigil tekkida vajadus tulevikus. Praegusel juhul ei põhjendanud keskkonnaminister maa riigi omandisse jätmist tulevikus tekkida võiva kasutusvajadusega, vaid väidetavalt juba esineva vajadusega hõlbustada riigi ülesande täitmist. Seega ei jäetud praegusel juhul maad reservi selle sõna tavapärases tähenduses. (p 14)

Riikliku kaitse all oleva maa puhul ei ole alust tõlgendada MaaRS § 31 lg 1 p 8 laiendavalt. MaaRS § 31 lg 1 p st 2 nähtub selgelt, et kui maal asuva loodusobjekti kaitserežiim võimaldab maa kasutamist teise isiku poolt, ei ole maad tarvis jätta riigi omandisse ning seda on järelikult võimalik anda MaaRS § 28 lg 1 p 7 alusel munitsipaalomandisse. MaaRS § 31 lg 1 p le 8 tuginedes ei ole võimalik sama lõike p 2 sisu laiendada. ( p 17)

3-3-1-87-13 PDF Riigikohus 20.03.2014

Kaebaja ei saa nõuda, et planeeritavale kinnistule üldse ei ehitataks (vt otsus asjas nr 3-3-1-25-02, p 21). (p 20) Asjaolu, et kaebajat vastustaja põhjendused ei veena ja ta üritab neid kohtumenetluses ümber lükata, ei tähenda, et haldusakti põhjendus ei vastaks vähemalt seadusega nõutud ja õiguste kaitsmiseks vajalikule miinimumstandardile. See, et kaebaja poolt kohtumenetluses esitatud väidete ümberlükkamiseks esitab vastustaja haldusaktis väljendatud põhimotiivide toetuseks täiendavaid põhjendusi, ei viita iseenesest haldusakti põhjendamispuudustele ega tähenda haldusakti põhjendamise lubamatut ülekandumist kohtumenetlusse. Kui haldusaktis on esitatud kaalukad põhimotiivid, mis võivad kaebaja väidetele vastamiseks vajada täiendamist ja täpsustamist kohtumenetluses, ei ole tegemist haldusakti tühistamist tingiva põhjendamisveaga (vt otsus asjas nr 3-3-1-28-12, p 19). (p 16)


Kui haldusaktis on esitatud kaalukad põhimotiivid, mis võivad kaebaja väidetele vastamiseks vajada täiendamist ja täpsustamist kohtumenetluses, ei ole tegemist haldusakti tühistamist tingiva põhjendamisveaga (vt otsus asjas nr 3-3-1-28-12, p 19). (p 16)


Otsustus selle üle, milline asjassepuutuvatest ja kaitsmist väärivatest õigustest ja huvidest on kaalukam, on halduse kaalutlusõiguse tuum. Sellise kaalumisotsuse tegemise pädevus on täitevvõimul, mitte kohtul. Õiguste ja huvide ebaõigele väärtustamisele saab kohus tugineda vaid juhul, kui see on toimunud ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus diskretsioonivolituse eesmärgiga, õiguse üldpõhimõtetega või senise kohtupraktikaga. (p 19)


PlanS § 8 lg 7 kohaselt on detailplaneeringu koostamise kohustusega aladel ja juhtudel detailplaneeringute koostamise aluseks kehtiv üldplaneering. Koostamisel olevat üldplaneeringut ei tule detailplaneeringu kehtestamisel järgida kui õigusakti. HMS § 60 lg 1 kohaselt loob õiguslikke tagajärgi ja on täitmiseks kohustuslik ainult kehtiv haldusakt. Samas ei ole kohalikul omavalitsusel keelatud planeeringu kaalumisel võtta arvesse asjakohaseid mittesiduvaid dokumente, sh koostamisel oleva kõrgema astme planeeringu eesmärke. Avalik haldus peab vältima vastuolulist tegutsemist. Kaalutlusõiguse teostamisel ei tule arvestada üksnes õigusaktidega, vaid kõigi oluliste asjaoludega (HMS § 4 lg 2). (p 12)


PlanS § 8 lg 7 kohaselt on detailplaneeringu koostamise kohustusega aladel ja juhtudel detail-planeeringute koostamise aluseks kehtiv üldplaneering. Koostamisel olevat üldplaneeringut ei tule detailplaneeringu kehtestamisel järgida kui õigusakti. HMS § 60 lg 1 kohaselt loob õiguslikke tagajärgi ja on täitmiseks kohustuslik ainult kehtiv haldusakt. Samas ei ole kohalikul omavalitsusel keelatud planeeringu kaalumisel võtta arvesse asjakohaseid mittesiduvaid dokumente, sh koostamisel oleva kõrgema astme planeeringu eesmärke. Avalik haldus peab vältima vastuolulist tegutsemist. Kaalutlusõiguse teostamisel ei tule arvestada üksnes õigusaktidega, vaid kõigi oluliste asjaoludega (HMS § 4 lg 2). (p 12) Ühe asjakohase kriteeriumina tuleb ruumilisel planeerimisel võtta arvesse piirkonnas juba väljakujunenud olustikku (PlanS § 1 lg-d 2 ja 3). Olustikuga tuleb arvestada nii täpsemate alusdokumentide puudumise kui ka nende olemasolu korral. Üldine põhimõte on, et kavandatav objekt peab ümbrusesse sobima. (p 13)


HKMS § 158 lg 3 sätestab, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud toimingu õiguspärasust hinnates kontrollib kohus ka kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldi kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest. (p 17) Õiguste ja huvide ebaõigele väärtustamisele saab kohus tugineda vaid juhul, kui see on toimunud ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus diskretsioonivolituse eesmärgiga, õiguse üldpõhimõtetega või senise kohtupraktikaga. (p 19) Halduse kaalutlus- ehk diskretsiooniotsuste kohtulik kontroll on seega piiratud (vt ka otsus asjas nr 3-3-1-54-03, p 38). (p 17)

Vt ka annotatsioon asjas nr 3-3-1-54-03.

3-3-1-35-13 PDF Riigikohus 15.10.2013

Kohtupraktikas on leitud, et iga diskretsiooniotsus on eelduslikult eriline ja ainukordne, mistõttu ei saa diskretsiooniotsuse põhikaalutlused reeglina sisalduda üheski varasemas dokumendis, vaid peavad sisalduma haldusaktis. Menetluses esitatud dokumentidele abstraktselt viitamine ei võimalda menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused. Samuti ei sunni see haldusorganit otsustamisel kõiki poolt- ja vastuargumente läbi mõtlema. Teisele dokumendile viite tegemisel peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon on osaks haldusakti põhjendusest (otsused kohtuasjades nr 3-3-1-47-12, p 15 ja 3-3-1-87-08, p 18). Seda seisukohta ei muudeta.

Kui haldusaktis on küll peamiselt korratud varasemates dokumentides esitatud põhjendusi, kuid ei ole tehtud üldist viidet neile, vaid on esitatud ka asjakohased argumendid ning viidatud konkreetselt, millistele dokumentidele on haldusakti andmisel tuginetud, siis sellisel juhul on esitatud motiivide põhjal võimalik järeldada, millistel põhjustel on haldusakt antud.


Haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist (HMS § 58). Kohtupraktikas on leitud, et haldusorgani ulatusliku kaalutlusõiguse tõttu keskkonnaasjades tagab antava haldusakti sisulise õiguspärasuse üksnes akti andmisele eelnev õiguspärane, tõhus ja õiglane menetlus. Keskkonnamõjuga küsimuste õigeks otsustamiseks on määrav tähtsus läbiviidaval haldusmenetlusel iseenesest ning enamasti ei võimalik veenvalt otsustada, et vaatamata puudustele haldusmenetluse läbiviimisel on selle tulemusena antud haldusakt sisuliselt õiguspärane (vt otsuse nr 3-3-1-86-06 p-d 22 ja 24). Lõplik planeeringulahendus valmib alles koostöös avalikkusega ning kui haldusorgan ei ole teinud kõike endast olenevat huvitatud isikute tõhusaks kaasamiseks planeerimismenetlusse, siis HMS § 58 ei kohaldu. Sellisel juhul ei saa välistada võimalust, et avalikkuse nõuetekohase kaasamise korral oleks lõpptulemus kehtestatud planeeringust erinenud (vt otsuse nr 3-3-1-16-08 p 13).

Kuna keskkonnamõju hindamise käigus on Keskkonnaamet rikkunud keskkonnamõju hindamise aruande avalikustamist puudutavat imperatiivset seaduse sätet (KeHJS § 22 lg 5 p 2), siis ei ole võimalik välistada, et õiguspärase haldusmenetluse korral olnuks menetluse lõpptulemus teistsugune. Seetõttu tuleb haldusakt tühistada.


Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et haldusakti tühisus on akti automaatne kehtetus, kui haldusaktis esinevad seaduses sätestatud ja ilmselged puudused. Kui haldusaktis on puudused, mida seaduses otsesõnu ei ole märgitud, või kui haldusakti puudused ei ole ilmselged, kehtib see haldusakt, vaatamata tema võimalikule õigusvastasusele, seni kuni pädev organ või kohus ta kehtetuks tunnistab või tühistab (otsus kohtuasjas nr 3-3-1-21-03, p 13).

Keskkonnaameti korraldus, millega anti kaevandamisluba, ei ole tühine, kuigi kehtivad planeeringud kaevandamist ette ei näe. Planeeringute muutmine ei ole välistatud, mistõttu puudub objektiivne takistus haldusakti täitmiseks selle kehtivusaja (30 aasta) jooksul.


Peale üldplaneeringu kehtestamist on metsaseadus muutunud ning seetõttu kasutab üldplaneering vananenud mõistet "kaitsemets". Kolleegiumi hinnangul ei saa ainult seetõttu väita, et nüüdseks puuduvad alal igasugused piirangud. Üldplaneering on siiani kehtiv ning kaevandamiseks on seda vaja muuta. Vaidlusaluse maa sihtotstarbeks on maatulundusmaa, kuid selleks tuleks määrata mäetööstusmaa, mida saab teha vaid üldplaneeringu või detailplaneeringuga.


Keskkonnamõju hindamine ei ole eraldi¬seisev menetlus, vaid see leiab aset kaevandamisloa menetluse raames ning on suunatud loataotluse lahendamiseks vajaliku teabe kogumisele (vt KeHJS § 2 lg 1). Seega peab olema võimalik KMH puudusi esile tuua menetluse lõpptulemusena antud haldusakti vaidlustamisel. Sõltumata sellest, kas kaebajal oli KMH läbiviimise ajal õigusvõime või on see tekkinud hiljem, on tal õigus kaevandamisloa vaidlustamisel tugineda sellele, et vastustajal ei olnud loa andmiseks kogu vajalikku teavet, mis hõlmab õigust viidata asjaolule, et teabe kogumisel on tehtud olulisi menetlusvigu. Oluliste menetlusvigade puhul ei saa kindlalt väita, et hoolimata rikkumistest on kogu vajalik teave kogutud.

Keskkonnamõjuga küsimuste õigeks otsustamiseks on määrav tähtsus läbiviidaval haldusmenetlusel iseenesest ning enamasti ei võimalik veenvalt otsustada, et vaatamata puudustele haldusmenetluse läbiviimisel on selle tulemusena antud haldusakt sisuliselt õiguspärane (vt otsuse nr 3-3-1-86-06 p-d 22 ja 24). Lõplik planeeringulahendus valmib alles koostöös avalikkusega, kuid kui haldusorgan ei ole teinud kõike endast olenevat huvitatud isikute tõhusaks kaasamiseks planeerimismenetlusse, siis HMS § 58 ei kohaldu. Sellisel juhul ei saa välistada võimalust, et avalikkuse nõuetekohase kaasamise korral oleks lõpptulemus kehtestatud planeeringust erinenud (vt otsuse nr 3-3-1-16-08 p 13). KeHJS § 22 lg 5 p 2 sätestab, et keskkonnamõju hindamise aruande heakskiitmata jätmise korral tuleb aruanne uuesti avalikustada KeHJS §-des 16 ja 17 sätestatud korras. Nimetatud säte on imperatiivne ega anna kaalutlusruumi. Kui keskkonnateenistus oli jätnud keskkonnamõju hindamise aruande heakskiitmata, tuli aruanne uuesti avalikustada. Avalikustamise kohustuse täitmata jätmise korral ei ole võimalik välistada, et õiguspärase haldusmenetluse korral olnuks menetluse lõpptulemus teistsugune.


HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et vajalike ja põhjendatud menetluskulude suuruse hindamisel ei oma üldjuhul tähtsust, mitu advokaati isikut esindas (määrus kohtuasjas nr 3-3-1-28-09, p 11). Arvestada tuleb kaebuse koostamiseks läbitöötamist vajavate materjalide mahukust ning asja keerukust ( määrus kohtuasjas nr 3-3-1-28-09, p 11; otsused kohtuasjades nr 3-3-1-17-11, p 18) ja nr 3-3-1-29-12, p 29). Väljamõistetavate menetluskulude umbkaudne suurus peab olema menetlusosalistele ettenähtav. Kuigi TsMS § 175 lg 4 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrus ei reguleeri õigusabikulude väljamõistmist haldusasjades, ei ole kolleegiumi hinnangul üldjuhul põhjendatud mõista halduskohtumenetluses lepingulise esindaja kulusid vastaspoolelt välja suuremas ulatuses, kui see on võimalik tsiviilasjades.


Kaebaja eest on osa menetluskulusid tasunud vald, kellele kaebaja peab lepingu kohaselt hüvitama tema poolt tasutud rahasummad kuni selles ulatuses, milles vastustajalt kaebaja menetlusulud välja mõistetakse. HKMS § 109 lg 5 kohaselt ei välista menetluskulude hüvitamist menetlusosalisele see, kui tema eest kandis need muu isik. HKMS varasemas redaktsioonis selline säte puudus. Kohtupraktikas on õigusabikulu väljamõistmist sellises situatsioonis peetud põhjendatuks, kui õigusabi eest tasumist tõendavatest dokumentidest nähtub, kellele ja millises haldusasjas on õigusabi osutatud, ning on tuvastatud, et kaebajal on kohustus õigusabikulud nende eest tasunud isikule hiljem hüvitada (otsused kohtuasjades nr 3-3-1-47-12, p 31,nr 3-3-1-23-10, p 18 ja nr 3-3-1-28-03 p 9). Seetõttu ei takista osa kulude tasumine valla poolt käesolevas asjas menetluskulude vastustajalt väljamõistmist.


HKMS § 108 lg 1 sätestab, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 285 lg 1 järgi kohaldatakse enne käesoleva seaduse jõustumist tehtud menetlustoimingute korral menetluskulude jaotusele ja nende väljamõistmisele seni kehtinud halduskohtumenetluse seadustikus sätestatut. Ka HKMS v.r § 92 lg 1 oli sama sisuga nagu HKMS § 108 lg 1. Käesoleval juhul rahuldas kohus kaebuse, mistõttu menetluskulud tuleb jätta vastustaja kanda. HKMS § 108 lg 8 kohaselt hüvitab kolmanda isiku menetluskulud tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele. Kui vastaspool ei pea kulusid hüvitama, jäävad kolmanda isiku kulud tema enda kanda. Sama sätestas HKMS v.r § 92 lg 7.


MaaPS § 34 ei näe kaevandamisloa andmisest keeldumise alusena ette vastuolu planeeringuga, mistõttu ei muuda kaevandamist välistav planeering kaevandamisluba õigusvastaseks. Kaevandamisluba ei anna reservatsioonideta õigust kaevandamiseks ega asenda muid kaevandamiseks vajalikke haldusakte. Juhul kui kaevandamine on vastuolus õigusaktidega, tuleb vastuolu enne kaevandamistegevusega alustamist kõrvaldada.

Kaevandamisluba ei muuda tühiseks toodangu väljaveotee asukohta määrava punkti olemasolu, kuna selline punkt iseenesest ei anna luba tee rajamiseks. Väljaveotee projekt tuleb kooskõlastada Maanteeametiga.

Isikuid võib eksitada olukord, kus samaaegselt kehtib nii kaevandamisluba kui ka planeering, mis vastavasse asukohta maardlat ette ei näe. Sellisel juhul võib kaevandamisloaga tutvujale võib jääda mulje, justkui kaevandamistegevusele täiendavaid takistusi ei oleks, kuigi tegelikkuses võib planeeringu muutmise vajadus tuua kaasa olulise viivituse ning on võimalik, et kaevandamisluba ei õnnestugi realiseerida. Sellises olukorras tuleks kaevandamisloa andmisel lisada selgitus, et esineb vajadus planeeringu muutmiseks.

3-3-1-21-12 PDF Riigikohus 27.03.2013

Politsei- ja Piirivalveameti kriminaalpolitseiosakonna rahapesu andmebüroo teeb ettekirjutusi seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks, sh võib ta piirata arvelduskonto käsutamist. Ettekirjutuse õiguspärasuse kontrollimiseks peab kohus tuvastama, millisele eesmärgile ja kaalutlustele tuginedes seati kontole käsutamispiirang ning kas käsutamispiirangut on piisavalt põhjendatud. Selleks tuleb ettekirjutuse tegemisel järgida RTRTS § 38 lg s 2 sätestatud kohustust ning ettekirjutuse tegemist põhistavad faktilised asjaolud kajastada eraldi dokumendis. Haldusorganit ei vabasta ettekirjutuse põhjendamisest väide, et põhistavad asjaolud sisalduvad kriminaalasja materjalides ning nende avalikustamiseks puudub õigus. Kriminaalasja menetleja põhjendused ei asenda vaidlustatud haldusakti andja põhjendusi.


Ettekirjutuse faktiliste ja õiguslike aluste väljaselgitamine võimaldab hinnata ka ettekirjutusega kohaldatud sunnivahendi eesmärgipärasust. Tuleb välja selgitada, milline on sunnivahendi kohaldamise legitiimne eesmärk ning kas ja millisel määral tagatakse selle sunnivahendiga haldusorganile pandud haldusülesande täitmist või käimasoleva kriminaalmenetluse eesmärke. Järelevalvemenetlust ei viida läbi ning haldussunnivahendeid ei kohaldata kriminaalmenetluse eesmärkide tagamiseks.

3-3-1-63-12 PDF Riigikohus 11.02.2013

Maavara sisaldava maa omandamist reguleeriva MaaRKMOS § 3 lg s 2 ei kõnelda kooskõlastusest, vaid loa andmisest või sellest keeldumisest. Kohtupraktikas on peetud maavanema analoogilist keeldumist haldusaktiks (vt otsus haldusasjas nr 3-3-1-49-09, p 15). Seega laienevad ka kirjale, millega keskkonnaminister keeldus kooskõlastamast maa võõrandamise taotlust, haldusakti suhtes haldusmenetluse seaduses kehtestatud vorminõuded.

Keskkonnaministri kirja põhjendused on lakoonilised, kuid võimaldavad aru saada, miks keelduti maa omandamiseks loa andmisest, samuti sellest, et minister ei saanudki teha muud otsustust kui keelata kaebaja taotletud maa omandamine. Ministri kirjas on esitatud taotletavate kinnistute loend ja ära näidatud iga kinnistu seos maardlaga. Samuti on selgitatud, et ministeerium ei kooskõlasta taotlust MaaPS § 62 lg le 3 alusel, kuna kinnistute võõrandamisega pole tagatud maavarule juurdepääsu osas olemasoleva olukorra säilimine. Maatulunduslikku tegevust saab jätkata kasutusvaldusse andmise või rendilepingute sõlmimise kaudu. Isiku kasutusvalduses olevate kinnistute võõrandamise taotluse rahuldamisel ei ole tagatud, et maavarule juurdepääsu osas säiliks olemasolev olukord. Maavarale juurdepääsu tagamiseks peaks riik sellisel juhul sõlmima lepingud maa omanikuga. Ka juhul, kui maa omandamisel on kokku lepitud kohustus taluda maavara kaevandamist või kanda kinnistusraamatusse riigi või kaevandamisloa omaniku kasuks kasutusõigus, juhuks kui kaevandamisluba kunagi väljastatakse, võib enne maa omandamist olemas olnud juurdepääs maavarale halveneda (vt MaaPS § 56 lg 1). MaaPS § 62 lg 3 ja MaaRKMOS § 3 lg 2 eesmärgiga ei oleks kooskõlas, kui keskkonnaminister annaks loa omandada maad olukorras, kus maavara kaevandamiseks tuleks sõlmida kokkulepe kinnisasja omanikuga ja hüvitada talle võimalik kahju või kokkuleppe mittesaavutamisel sundvõõrandada kinnistu. Seega ei saanudki keskkonnaminister ei saanudki teha muud otsustust kui keelata taotletud maa omandamine.


Kasutusvalduses oleva maa omandamine toimub seaduse alusel. Seaduses ei sätestata, et kasutusvaldusesse antud maad saab omandada, kui maa omandamisõigus on ette nähtud lepinguga. Kasutusvalduse lepingutest ei saa tuleneda õigust igal juhul omandada konkreetne kinnistu või õiguspärast ootust kinnistu omandamisele. Sellist õigust või õiguspärast ootust ei saa tuletada ka MaaRS § 341 lg st 4. Sellest, kas lepingutes on või ei ole märgitud kinnistute võõrandamise õigus, ei sõltu ka see, kui suur on kooskõlastuse andmisest keeldumise põhjendamise kohustuse ulatus.

Isiku kasutusvalduses olevate kinnistute võõrandamise taotluse rahuldamisel ei ole tagatud, et maavarule juurdepääsu osas säiliks olemasolev olukord. Maavarale juurdepääsu tagamiseks peaks riik sellisel juhul sõlmima lepingud maa omanikuga. Ka juhul, kui maa omandamisel on kokku lepitud kohustus taluda maavara kaevandamist või kanda kinnistusraamatusse riigi või kaevandamisloa omaniku kasuks kasutusõigus, juhuks kui kaevandamisluba kunagi väljastatakse, võib enne maa omandamist olemas olnud juurdepääs maavarale halveneda (vt MaaPS § 56 lg 1). MaaPS § 62 lg 3 ja MaaRKMOS § 3 lg 2 eesmärgiga ei oleks kooskõlas, kui keskkonnaminister annaks loa omandada maad olukorras, kus maavara kaevandamiseks tuleks sõlmida kokkulepe kinnisasja omanikuga ja hüvitada talle võimalik kahju või kokkuleppe mittesaavutamisel sundvõõrandada kinnistu.


3-3-1-47-12 PDF Riigikohus 03.12.2012

Riigikohtu praktikas on asutud seisukohale, et diskretsiooniotsuse põhikaalutlused peavad sisalduma haldusaktis. Menetluses esitatud dokumentidele abstraktselt viitamine ei võimalda menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, ega sunni haldusorganit otsustamisel kõiki poolt- ja vastuargumente läbi mõtlema. (vt otsused kohtuasjades nr 3-3-1-13-11, p 10, ja 3-3-1-54-03, p d 34–36). Korduvalt on rõhutatud põhjendamise olulisust planeeringute kehtestamisel. Kui tehakse viide mõnele teisele dokumendile, peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast osa haldusakti põhjendusest (vt otsuseid kohtuasjades nr 3-3-1-87-08, p 18, 3-3-1-39-07, p 10, ja neis viidatud varasemad lahendid). Seda praktikat ei muudeta.

Vaidlusalusel juhul ei ole järgitud põhjendamiskohustus, sest osaline detailplaneeringu kehtestamise otsus viitab üldiselt detailplaneeringu toimikule ning täpsustatud ei ole isegi konkreetseid dokumente, mida tuleks käsitada otsuse põhjendustena. Tervikliku planeeringu tekstis ja seletuskirjas on keeruline eristada kehtestatud (osalist) planeeringut puudutavat osa kehtestamata planeeringut puudutavast osast. Eristamiseks tuleb võrrelda erinevaid planeeringudokumente, mis on valdkonna spetsialistiks mitteolevale isikule ebamõistlikult koormav.


Maavanem ei ole küll detailplaneeringule heakskiitu andes üldplaneeringu muutmist käsitlenud, kuid võib eeldada, et maavanem oli üldplaneeringu muutmisest teadlik. Detailplaneeringu toimikus on sõnaselge kinnitus, et kruntide suuruse küsimust käsitletakse üldplaneeringut muutvana. Maavanem andis oma heakskiidu detailplaneeringule tervikuna, sealhulgas üldplaneeringu muutmisele. Maavanema tehtud ettepanekud on üksnes vormilised ega viita detailplaneeringu vastuolule õigusaktidega. Seetõttu ei mõjuta maavanema ettepanekute arvestamata jätmine käesoleval juhul osalise detailplaneeringu kehtestamise õiguspärasust.

Parema selguse maavanema heakskiidu sisu osas tagaks see, kui heakskiitu väljendavas kirjas oleks märgitud kõik küsimused, mille üle on järelevalvet teostatud ning maavanema seisukoht nendes küsimustes. Maavanema heakskiit on olemuselt menetlustoiming (vt nt otsust kohtuasjas nr 3-3-1-12-07, p 19), mille põhjendamise kohustust seadus selgesõnaliselt ette ei näe. Siiski on kohtupraktikas asutud seisukohale, et menetlustoimingute põhjendamise nõue tuleneb haldusmenetluse üldpõhimõtetest. Motiveerimise nõue tagab kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse (vt ka otsus kohtuasjas nr 3-3-1-62-08, p 10 ja otsused asjades nr 3-3-1-12-07, p 19; 3-3-1-1-10, p 11 ).


Riigikohtu praktikas on leitud, et detailplaneering koostatakse üldjuhul selleks, et saavutada üldplaneeringuga kavandatu elluviimine. Detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmine on erandlik võimalus, mis tagab paindlikuma reageerimisvõimaluse muutuvatele oludele ja vajadustele (vt otsused kohtuasjades nr 3-3-1-12-07, p 11; 3-3-1-87-08, p 22; 3-3-1-79-09, p 14). Vaidlusaluse detailplaneeringu puhul ei ole seda põhimõtet järgitud. Üldplaneering on kehtestatud 29. aprillil 2003 ning vaidlusalune detailplaneering algatatud 2. juunil 2003. Kuna planeeringuga puudutatud lähestikku asuvad hooned on kohtumenetluses esitatud väidete kohaselt ehitatud oluliselt enne 2003. aastat, ei ole see olukord tekkinud pärast üldplaneeringu kehtestamist.


PlanS § 23 lg-s 7 sätestatu ei välista detailplaneeringu osalist kehtestamist ilma järelevalve teostaja ettepanekuta.

Riigikohtu otsuses haldusasjas nr 3-3-1-28-04 ( p 20) on leitud, et kui eelmisest planeerimismenetlusest on möödunud pikk ajavahemik, tuleb planeeringu kehtestamiseks viia läbi uus planeerimismenetlus. Siiski ei pruugi selline olukord paratamatult tuua kaasa kehtestamise otsuse õigusvastasust. Haldusasjas nr 3-3-1-28-04 oli planeerimismenetlus planeeringu kehtestamata jäämise tõttu lõppenud, praeguses asjas menetlus jätkus. Muuhulgas toimus maavanema heakskiiduga lõppenud järelevalvemenetlus ja sõlmiti planeeringujärgsete teede ning tehnovõrkude ja -rajatiste väljaehitamist puudutav leping. Arvestades neid asjaolusid ning seda, et välja ei ole toodud olulisi muutunud asjaolusid, ei ole praegusel käesoleval juhul tegemist olulise menetlusveaga. Oluline on ka märkida, et viivitus planeerimismenetluses kahjustab üldjuhul eelkõige detailplaneeringu taotleja huve.

Pika ajavahemiku puhul viimasest menetlustoimingust kuni planeeringu kehtestamise otsuseni tuleb otsuses esitada kaalutlused planeeringu kehtestamise vajaduse ning planeeringulahenduse õigsuse kohta või täiendada seletuskirja. Põhjenduste esitamine detailplaneeringu kehtestamise otsuses või muus vahetult enne kehtestamist koostatud dokumendis kinnitab, et haldusorgan on otsustamise aja seisuga kõik poolt- ja vastuargumendid läbi kaalunud ja vajadusel arvestanud muutunud olustikku. Seda ei taga üldine viide planeeringu toimikule.


HKMS § 109 lg 5 kohaselt ei välista menetluskulude hüvitamist menetlus­osalisele see, kui tema eest kandis need muu isik. HKMS varasemas redaktsioonis selline säte puu­dus. Kohtupraktikas (otsus haldus­asjas 3-3-1-28-03, p 9) on asutud seisukohale, et õigusabikulu väljamõistmine sellises situatsioonis on põhjendatud, kui õigusabi eest tasumist tõendavatest dokumentidest nähtub, kellele ja millises haldusasjas on õigus­abi osutatud. Haldusasjas nr 3-3-1-23-10 (otsuse p 18) on siiski rõhutatud, et asjas nr 3-3-1-28-03 oli lisaks tuvastatud, et kaebaja ja õigusabi tasunud isiku vahel oli laenusuhe ning kaebajal oli seega kohustus õigusabi­kulud nende eest tasunud isikule hiljem hüvitada. Kuna haldusasjas nr 3-3-1-23-10 ei olnud selle­kohaseid tõendeid esitatud, jäeti taotlus menetlus­kulude hüvitamiseks rahuldamata.

Käesolevas asjas ei ole küll esitatud tõendit laenusuhte kohta kaebaja ja õigusabi eest tasunud isiku vahel, kuid õigusabikulud tuleb siiski lugeda kaebaja poolt kantuks ning tema kasuks välja mõista. Esindaja esindas kaebajat planeerimismenetluses ja kohtumenetluses nota­riaalse volikirja alusel ning tegemist on kaebaja pojaga, mistõttu võib eeldada kaebaja ja esindaja vahel piisavalt tihedat sidet, mh kokkulepet õigusabi­kulude osas. Olu­kord ei ole võrreldav haldusasjadega nr 3-3-1-23-10 ja 3-3-1-28-03, kus kulud olid tasu­nud menetlus­osaliseks mitteolevad äri­ühingud.


Enne vaidlusaluse planeeringu kehtestamist muutus detailplaneeringuga kehtestatud üldplaneeringu muutmise võimalust sätestava PlanS § 9 lg 7 sõnastus ning seadusemuudatusega lisati PlanS § i 9 veel lõige 71. Ei 1. juulil 2009 jõustunud planeerimisseaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seadus ega planeerimisseadus ei sätesta, millisest PlanS redaktsioonist lähtudes tuleks lõpule viia pooleliolevad planeerimismenetlused. Planeerimisseaduses ettenähtud menetlusele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades PlanS st tulenevaid erisusi. PlanS § 9 lg 7 reguleerib üldplaneeringu muutmise ühte võimalikku menetluslikku vormi. Seega on tegemist haldusmenetlust reguleeriva õigusnormiga, mistõttu tuli detailplaneeringu kehtestamisel lähtuda PlanS § 9 lg 7 varasemast redaktsioonist.


3-3-1-29-12 PDF Riigikohus 29.11.2012

Riigikohtu praktikas on järjekindlalt väljendatud seisukohta, et kaalutlusotsuste puhul peab haldusakti motivatsioon olema eriti põhjalik ning Riigikohus jääb selle seisukoha juurde. Samuti on leitud, et põhjenduste esitamine kohtumenetluses ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks, sest pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti (vt lahendid asjades nr 3-3-1-74-11 (p 15), 3-3-1-13-11 (p 9), 3-3-1-49-08 (p 11), 3-3-1-81-07 (p 20), 3-3-1-62-07 (p 16), 3-3-1-57-07 (p 18), 3-3-1-16-05 (p 17) ning otsus ¬asjas nr 3-3-1-85-10 (p 44)). Erandjuhtudel on siiski peetud võimalikuks põhjendamispuudustega haldusakti tühistamata jätmist (vt nt lahendeid haldusasjades nr 3-3-1-74-11 (p 16), 3-3-1-57-09 (p d 13 ja 23), 3-3-1-49-08 (p 11), 3-3-1-33-07 (p 16)).

Riigikohus pehmendab seisukohta, et pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest haldusakti andmisel tegelikult lähtuti. Võib esineda erandlikke olukordi, kus haldusorganil on võimalik tõendada, et haldusaktist välja jäänud, kuid kohtumenetluses esitatud põhjendusest juhinduti tegelikult juba haldusakti andmise ajal. Seejuures lasub haldusorganil tõendamiskoormus küsimuses, kas põhjendus haldusakti andmisel tegelikult eksisteeris ja kas sellega arvestati. Tegemist on erandliku olukorraga, mis ei vabasta haldusorganit haldusakti põhjendamise kohustusest.


Eesti Haigekassa juhatuse otsusega kinnitati ravi rahastamise lepingute sõlmimise otsustamiseks valikule kuuluvad eriarstiabi ja hooldusravi teenuste mahud erialadel ravijuhtudes ja teenuste osutamise soovitud kohad piirkondade kaupa. Selle otsuse näol on tegemist haldusaktiga, kuna sellega määratakse siduvalt kindlaks tingimused, millele ravi rahastamise lepingu sõlmimiseks esitatav taotlus peab vastama ja kellel on õigus sellist taotlust esitada. Otsus on käsitatav eelhaldusaktina, kuna sellega tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu. Otsus sarnaneb hanketeate või hankedokumentidega, millega määratakse konkursi korraldaja ja pakkujate jaoks siduvalt kindlaks pakkumiste esitamise nõuded, kvalifitseerimistingimused ning esitatud pakkumiste võrdlemise tingimused. Nimetatud dokumente on Riigikohus oma praktikas samuti pidanud eelhaldusaktiks (lahendid haldusasjades nr 3-3-1-52-11 (p 21), 3-3-1-87-10 (p 16) ja 3-3-1-99-09 (p 16)).


Eesti Haigekassa juhatuse otsusega kinnitati ravi rahastamise lepingute sõlmimise otsustamiseks valikule kuuluvad eriarstiabi ja hooldusravi teenuste mahud erialadel ravijuhtudes ja teenuste osutamise soovitud kohad piirkondade kaupa. Kaebajatel, kes omavad tegevusluba ja tegutsevad vaidlustatud otsuses märgitud erialadel, oli kaebeõigus otsuse vaidlustamiseks.

Haigekassa vahendid on piiratud avalik ressurss, mistõttu mõjutab ravi rahastamise lepingute sõlmimine konkurentsiolukorda tervishoiuteenuste osutamise turul andes eelise lepingut omavatele teenuse osutajatele. See riivab samalaadsest eelisest huvitatud isikute ettevõtlusvabadust, piirab konkurentsi ning võib riivata võrdsuspõhiõigust.

Haigekassa otsust ei saa pidada puhtalt soodustavaks haldusaktiks, kuna sellega seatakse konkursil osalejatele ka teatud piiravad tingimused, millele mittevastavate raviteenuse osutajatega lepinguid ei sõlmita. Olukord on võrreldav riigihankemenetlusega, kus osalemisest huvitatud isikul on õigus vaidlustada hanketeade.


Põhjendusteta haldusakti jõussejätmine lähtudes kohtumenetluses esitatud põhjendustest riivab kohtusse pöördumise õigust, sest muudab kohtumenetluse tulemuse prognoosimise keerukamaks ning sellega kaasneb ka menetluskulude kandmise risk. Kaebaja jaoks on vähem koormav kui sellises olukorras rahuldada kaebus osaliselt ning tuvastada resolutsioonis haldusakti põhjendavas osas kaalutluste märkimata jätmise õigusvastasus. Seetõttu muudab Riigikohus haldusasjas nr 3-3-1-6-05 otsuse p s 20 võetud seisukohta (vt ka 3-3-1-18-07, p 25), et tühistamistaotluse korral ei või kohus tuvastada kohtuotsuse resolutsioonis haldusakti õigusvastasust ning jätta tühistamistaotlust rahuldamata. Sellisel juhtumil ei ole tegemist kaebaja taotluse muutmisega tema tahte vastaselt, vaid tühistamisnõude rahuldamise peamise eelduse (haldusakti õigusvastasuse) tuvastamisega kohtuotsuse resolutsioonis ning sellega ei välju kohus kaebuse piiridest. Kohtulahendis võetakse endiselt seisukoht ka tühistamisnõude kohta. Olukorras, kus kohus peab haldusakti vorminõuete rikkumise tõttu õigusvastaseks, kuid jätab selle HMS § 58 alusel tühistamata, tuleks varasema kohtupraktika kohaselt jätta kaebus rahuldamata.


Haigekassa ei ole kohustatud sõlmima ravi rahastamise lepingut kõigi tervishoiuteenuse osutajatega. Ravi rahastamise lepingu sõlmimisel ning lepingu tähtaja üle otsustamisel hindab Haigekassa RaKS § 36 lg-s 4 sätestatud asjaolusid. Haldusasjas nr 3-3-1-81-07 tehtud lahendis (p 22) asus Riigikohus seisukohale, et kaalutlusotsuse tegijal peab kaalutlusotsuse õiguspärasuse tagamiseks olema võimalik jätta asjakohatu kriteerium üldse arvestamata, kui ta seejuures kohtleb ühetaoliselt kõiki taotlejaid. Viidatud lahendiga ei ole vastuolus olukord, kus Haigekassa teeb eelhaldusaktiga teatud kriteeriumidest lähtudes eelvaliku, mille järel taotlejate edasisel hindamisel kohaldatakse teisi RaKS § 36 lg s 4 sätestatud kriteeriume. Ravi rahastamise lepingu sõlmimisel ja lepingu tähtaja üle otsustamisel on üheks hinnatavaks asjaoluks teenuse kättesaadavus. Üks ravikindlustuse põhimõtetest on ravi piirkondlik võrdne kättesaadavus, mis võimaldab teha piirkondlikke eelistusi. Õigusaktidest ei tulene piirkondlike eelistuste täpsemaid geograafilisi tingimusi, seetõttu võib teenuse osutamise kohana määrata ka Haigekassa piirkondliku osakonna teenindatava territooriumi siseseid väiksemaid kohti, kui see on ravi piirkondliku kättesaadavuse huvides põhjendatud.


Kaebuste osalisel rahuldamisel tuleb menetluskulud jagada proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. Kuigi HKMS § 108 lg 11 ja HKMS v.r § 92 lg 10 reguleerivad menetluskulude poole enda kanda jätmist, peab Riigikohus võimalikuks arvestada neis sätetes esitatud põhimõtet ka kaebuse osalise rahuldamise puhul menetluskulude jaotuse proportsiooni kindlaksmääramisel. Asjaolu, et vaidlusalune haldusakt oli motiveerimata, muutis kaebajate jaoks kohtusse pöördumise ning haldusakti sisulise õiguspärasuse hindamise oluliselt keerukamaks. Seetõttu oleks üksnes 50% kaebajate menetluskuludest vastustajalt väljamõistmine äärmiselt ebaõiglane, kuna kaebajate õigusabikulud on osaliselt põhjustatud vastustaja õigusvastasest tegevusest haldusmenetluses.

3-3-1-83-11 PDF Riigikohus 22.03.2012

ATS § 119 lg 1 jätab asutusele diskretsiooniruumi. Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendustes tuleb märkida, millistest kaalutlustest haldusorgan on akti andmisel lähtunud. Eriliselt tähtis on motivatsioon juhtudel, kui haldusaktiga piiratakse isikute õigusi ja vabadusi ning luuakse isiku jaoks oluliselt koormav tagajärg. Sellise olukorraga on tegemist ka asutuse initsiatiivil ametniku teenistusest vabastamise puhul.


Haldusorganil on kohustus anda menetlusosalisele enne haldusakti andmist võimalus olla ära kuulatud. Kui asi otsustatakse menetlusosalise kahjuks, siis ei tohi seda teha enne teda ära kuulamata. ATS § 119 lg 1 mõttega ei oleks kooskõlas, kui vähemalt viis kuud haigestumist kalendriaasta jooksul tooks igal juhul ametniku kaasa ametniku teenistusest vabastamise. Enne nimetatud sätte kohaldamist peaks asutus välja selgitama, millised on väljavaated teenistussuhte jätkamiseks sama ametnikuga.


Asutus on teenistusalastes suhetes tööandja rollis selle tavapärases mõistes, kuid vastutab ka avaliku halduse tõhusa toimimise eest. Asutus peab tagama avaliku teenistuja õiguste kaitse, kuid arvestama ka avaliku võimu teostamise ja haldusülesannete parema täitmise eesmärki ning tegutsema avalikku ressurssi parimal võimalikul moel kasutades (vt nt Riigikohtu 31.05.2005 otsust haldusasjas nr 3-3-1-24-05 ja 17.11.2005 otsust haldusasjas nr 3-3-1-57-05). ATS § 119 lg 1 jätab asutusele diskretsiooniruumi. Viis kuud haigestumist kalendriaasta jooksul ei peaks igal juhul tooma kaasa ametniku teenistusest vabastamise. Asutus peaks välja selgitama, millised on väljavaated teenistussuhte jätkamiseks sama ametnikuga.


Tulenevalt ATS § 119 lg-st 2 on ATS § 119 lg 1 alusel teenistusest vabastamine õiguspärane, kui teenistusest vabastamise päev langeb ametniku haiguslehel oleku ajale.

Lõpparve väljamaksmise aeg ei ole teenistusest vabastamise päeva kindlaksmääramisel määrava tähtsusega, sest lõpparve võib välja maksta ka teenistusest vabastamise päevast varem. Välistada ei saa ka, et seda tehakse õigusvastaselt hilinemisega. Määravaks ei saa pidada vara ja asjaajamise ülevõtmist, sest seadus ei välista vara ja asjaajamise ametlikku ülevõtmist enne teenistussuhte lõppemist. Samuti ei mõjuta asjaajamise ja vara üleandmine või üle andmata jätmine teenistussuhte lõppemist.

ATS § 119 lg 1 mõttega ei oleks kooskõlas, kui vähemalt viis kuud haigestumist kalendriaasta jooksul tooks igal juhul ametniku kaasa ametniku teenistusest vabastamise. Enne nimetatud sätte kohaldamist peaks asutus välja selgitama, millised on väljavaated teenistussuhte jätkamiseks sama ametnikuga. Haldusorganil on kohustus anda menetlusosalisele enne haldusakti andmist võimalus olla ära kuulatud. Kui asi otsustatakse menetlusosalise kahjuks, siis ei tohi seda teha enne teda ära kuulamata.

ATS § 119 lg 1 jätab asutusele diskretsiooniruumi. Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendustes tuleb märkida, millistest kaalutlustest haldusorgan on akti andmisel lähtunud. Eriliselt tähtis on motivatsioon juhtudel, kui haldusaktiga piiratakse isikute õigusi ja vabadusi ning luuakse isiku jaoks oluliselt koormav tagajärg. Sellise olukorraga on tegemist ka asutuse initsiatiivil ametniku teenistusest vabastamise puhul.

3-3-1-85-10 PDF Riigikohus 31.05.2011

Kirjalik haldusakt peab olema kirjalikult põhjendatud. Käesoleval juhul ei nähtu ala kaitsealana või hoiualana kaitse alla võtmise aktist õigusnormi, mis oleks sisuliseks aluseks aktis loetletud hoiualade kaitse alla võtmisele. Selliseks normiks saaks olla eelkõige LKS § 7 ning märkida oleks tulnud milline selles sättes nimetatud alternatiividest konkreetsel juhul hoiualade kaitse alla võtmise tingis, koos asjakohaste selgitustega faktiliste asjaolude kohta. Kui vaidlustatud akti õiguslikud põhjendused on ebapiisavad, siis ei ole kohtul võimalik akti sisulist õiguspärasust kontrollida.

Riigikohtu praktikas on leitud (vt otsuse asjas nr 3-3-1-57-09 p 12), et piisavaks põhjenduseks hoiuala kaitse alla võtmisel ei saa pidada loetelu linnuliikidest, kelle kaitseks hoiuala moodustatakse, kui puuduvad põhjendused hoiuala piiride kohta, viited tõenditele nimetatud linnuliikide elamise kohta kaitse alla võetaval alal ning kaalutlused, millest haldusakti andmisel on lähtutud. Ka praegusel juhul on esitatud üksnes loetelu kogu hoiualal kaitstavate elupaigatüüpide ja linnuliikide kohta. Puuduvad viited muudele dokumentidele (nt eksperthinnangud, loodusväärtuste asukohta näitavad kaardid jm), millest võiks selguda hoiuala piiride põhjendused, selgitused, kus konkreetsed loodusväärtused hoiualal asuvad, kaitserežiimi valiku argumendid ja muud põhjendused.


LKS § 10 lõike 1 tekstiosa "määrusega" on PS §-ga 14 vastuolus ja tuleb kehtetuks tunnistada. Sellest tulenevalt ei kohaldu enam sätte alusel antavale aktile õigustloovat akti puudutavad normid, sealhulgas vaidlustamise reeglid. See tähendab, et LKS § 10 lõike 1 alusel antav akt on halduskohtus vaidlustatav, nii nagu näeb ette halduskohtumenetluse seadustik üksikjuhtumit reguleerivate aktide puhul (HKMS § 4 lõige 1). Järelikult ei ole normi osa kehtetuks tunnistamise tagajärjel isiku PS § 15 lõikes 1 sätestatud kaebeõigus enam piiratud.


LKS § 10 lõige 1 piirab intensiivselt isiku põhiõigust korraldusele ja menetlusele ning see piirang on ebaproportsionaalne. LKS §-s 9 ette nähtud erikord ei kompenseeri määruse menetluse puudujääke üksikisiku õiguste kaitse seisukohalt. Kuigi määrusele tuleb lisada seletuskiri, ei viita määrus sellele ning seletuskiri ei ole määruse enda lisaks. Kinnisasja omanikule ei toimetata määrust kätte, talle saadetakse kuue kuu jooksul kaitse alla võtmise otsusest arvates kaitsekohustuse teatis. LKS § 10 lõike 1 alusel antava määruse puhul saab isik paluda täiendavat informatsiooni üksnes selgitustaotlusega märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seaduse alusel, mis viib selleni, et isik saab tõenäoliselt määruse põhjendustest niivõrd hilja teada, et tal ei ole enam õigel ajal võimalik oma vastuargumente haldusorganile esitada. LKS § 10 lõike 1 tekstiosa "määrusega" on PS §-ga 14 vastuolus ja tuleb kehtetuks tunnistada.


Kirjalik haldusakt peab olema kirjalikult põhjendatud. Käesoleval juhul ei nähtu ala kaitsealana või hoiualana kaitse alla võtmise aktist õigusnormi, mis oleks sisuliseks aluseks aktis loetletud hoiualade kaitse alla võtmisele. Selliseks normiks saaks olla eelkõige LKS § 7 ning märkida oleks tulnud milline selles sättes nimetatud alternatiividest konkreetsel juhul hoiualade kaitse alla võtmise tingis, koos asjakohaste selgitustega faktiliste asjaolude kohta. Kui vaidlustatud akti õiguslikud põhjendused on ebapiisavad, siis ei ole kohtul võimalik akti sisulist õiguspärasust kontrollida.

Riigikohtu praktikas on leitud (vt otsuse asjas nr 3-3-1-57-09 p 12), et piisavaks põhjenduseks hoiuala kaitse alla võtmisel ei saa pidada loetelu linnuliikidest, kelle kaitseks hoiuala moodustatakse, kui puuduvad põhjendused hoiuala piiride kohta, viited tõenditele nimetatud linnuliikide elamise kohta kaitse alla võetaval alal ning kaalutlused, millest haldusakti andmisel on lähtutud. Ka praegusel juhul on esitatud üksnes loetelu kogu hoiualal kaitstavate elupaigatüüpide ja linnuliikide kohta. Puuduvad viited muudele dokumentidele (nt eksperthinnangud, loodusväärtuste asukohta näitavad kaardid jm), millest võiks selguda hoiuala piiride põhjendused, selgitused, kus konkreetsed loodusväärtused hoiualal asuvad, kaitserežiimi valiku argumendid ja muud põhjendused.


Õigusakti vorm peab olema vastavuses selle materiaalse sisuga. Õigusaktide andmisel on aga juhtusid, kus normatiivse regulatsiooni ning individuaalse ettekirjutuse range eristamine on komplitseeritud ega pruugi vastata regulatsiooni ökonoomsuse põhimõttele. Vältimatult ei ole põhiseadusevastane seaduse regulatsioon, mis näeb ette isiku subjektiivseid õigusi ja vabadusi vahetult riivava õigustloova akti andmise. Määravaks on, kas isikule on piisavalt tagatud PS §-st 14 tulenev põhiõigus korraldusele ja menetlusele ning PS §-st 15 tulenev õigus vaidlustada kohtus tema suhtes kehtestatud piiranguid.

Määruse kui üldakti ja haldusakti andmise menetlus, formaalne õiguspärasus ja vaidlustamine on erinevad. Üldkorralduse andmine ei tohi ülemääraselt kitsendada isiku menetluslikke õigusi ja kaebeõigust. Kui seadusandja on valinud akti liigiks määruse, siis võib ta näha erinormidega ette täiendavad akti andmise menetlus- või vaidlustamisreeglid, mis üldiselt on omased teistsugusele akti liigile ja isiku õiguste kaitse seisukohalt konkreetsel juhul vajalikud.


Kuna hoiualade kaitse alla võtmise otsuste puhul ei ole tegemist materiaalses mõttes määrustega, ei kohaldu neile LKS § 10 lõike 1 tekstiosa "määrusega" kehtetuks tunnistamise järel mitte HMS § 93 lõige 1, vaid HMS § 61 lõige 2.


Iga üksiku hoiuala kaitse alla võtmist tuleb mõista eraldiseisva loodusobjekti kaitse alla võtmise menetlusena looduskaitseseaduse teise peatüki mõttes. Hea halduse põhimõte tähendab muu hulgas seda, et isikule tuleb anda mõistliku aja jooksul teavet teda puudutava asja menetlemise käigust ja selle asja lahendamist mõjutavatest haldusaktidest ning muud asjakohast teavet (vt nt otsuse asjas nr 3-3-1-33-04 punkti 16; otsuse asjas nr 3-3-1-102-06 punkti 21 jt). Hea halduse põhimõttega ei ole kooskõlas menetluse läbiviimine menetlusosalise teadmata ja menetlusosalisega suhtlemata. Praeguses vaidluses sai kinnistute omanik küll esitada ettepanekud ja vastuväited hoiuala kaitse alla võtmise otsuse avaliku väljapaneku ajal, kuid sellest ajast kuni lõpliku otsuse vastuvõtmiseni jäi enam kui kahe aasta pikkune ajavahemik, mille kestel võisid faktilised asjaolud muutuda. Ala hoiualana kaitse alla võtmisel ei oleks küll tulnud läbi viia uut täiemahulist avatud menetlust, kuid kinnistuomanikke oleks tulnud teavitada menetluse jätkumisest ning neile oleks tulnud enne hoiuala kaitse alla võtmist anda uuesti võimalus oma seisukoha esitamiseks.


Hoiuala moodustamine oli esimene vaidlusalustel kinnistutel püsivaid looduskaitselisi piiranguid kehtestav otsus, mille tegemisel oli Vabariigi Valitsusel ulatuslik kaalutlusruum. Otsuse vastuvõtmise ajal puudus riigil loodusdirektiivi artikli 4 lõikest 4 tulenev kohustus määrata ala erikaitsealaks. Seetõttu ei ole õige Vabariigi Valitsuse 18.05.2007 vastu võetud määruse nr 156 "Vabariigi Valitsuse 27. juuli 2006. a määruse nr 176 "Hoiualade kaitse alla võtmine Saare maakonnas" muutmine" seletuskirjas hoiualade kaitse alla võtmise põhjendusena toodud väide, et määrusega kaitse alla võetavad hoiualad on oma loodusväärtuste tõttu arvatud üleeuroopalisse kaitstavate alade võrgustikku Natura 2000. Seletuskirjas toodud põhjendus , isegi kui need oleksid asjakohased, ei saaks HMS § 56 lõike 1 kohaselt määruse põhjendustena arvestada, kuna sellele dokumendile ei ole määruses viidatud ning seda ei ole koos määrusega menetlusosalistele teatavaks tehtud.

3-3-1-13-11 PDF Riigikohus 18.05.2011

Iga diskretsiooniotsus on eelduslikult eriline ja ainukordne. Seetõttu ei saa diskretsiooniotsuse põhikaalutlused reeglina sisalduda üheski varasemas dokumendis, vaid peavad sisalduma selles haldusaktis. Teisele dokumendile viitamisel peab olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon on osaks haldusakti põhjendusest. Abstraktsel viitamisel menetluses esitatud dokumentidele ei ole menetlusosalistel ega kohtul võimalik üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused. Samuti ei sunni see haldusorganit otsustamisel kõiki poolt- ja vastuargumente läbi mõtlema. (vt nt Riigikohtu 14.10.2003 otsust asjas nr 3-3-1-54-03).


Teenistusest vabastamine on rangeim distsiplinaarkaristus, mille määramist tuleb alati väga hoolikalt põhjendada. See ei ole automaatne tagajärg ka juhtudel, mil avaliku teenistuse seadus näeb ette põhimõttelise võimaluse rakendada distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamist (vt nt 13.06.2002 otsust asjas nr 3-3-1-35-02; 24.03.2011 otsust asjas nr 3-3-1-96-10). Pädeval ametiisikul on distsiplinaarkaristuse määramisel ja karistuse valikul väga ulatuslik kaalumisruum. Seadusest tulenevalt on ta kohustatud igal üksikjuhtumil arvestama rikkumisega seonduvaid asjaolusid, neid vajalikul määral kaaluma, seejuures arvestades ka teenistuja varasemat käitumist.

3-3-1-84-08 PDF Riigikohus 10.11.2009

Haldusorgan ei saa vabaneda haldusakti põhjendamise kohustusest üksnes seetõttu, et haldusakt antakse formaalselt määrusega. Kuigi HMS § 56 lg 1 lubab haldusakti põhjendused esitada ka eraldiseisvas dokumendis, peab sellele olema haldusaktis viidatud. Riigikohtu halduskolleegium on kohtuasjas nr 3-3-1-39-07 punktides 10 ja 12 leidnud, et haldusakti motiveeringuks ei saa pidada dokumenti, mida ei tehta teatavaks koos vaidlustatud haldusakti endaga, vaid mis pannakse üles haldusekandja kodulehele, ilma et sellele dokumendile oleks haldusaktis viidatud. Lisaks peavad haldusaktis olema esitatud vähemalt selle põhimotiivid. Kohtuasja nr 3-3-1-49-08 punktis 11 on kolleegium leidnud, et kui haldusakti adressaat ei näe haldusakti andmise põhjendusi selle andmise hetkel, siis ei ole tal efektiivselt ja argumenteeritult võimalik vaidlustada haldusakti andmise asjaolusid. Kolleegium on endiselt samadel seisukohtadel.


PlanS § 26 lg 1 võimaldab kaebuse esitamist nii subjektiivsete õiguste rikkumise tõttu kui ka n-ö avalikes huvides (nn populaarkaebus), andes seega igaühele õiguse vaidlustada planeeringuotsust selle õigusevastasuse motiivil. Populaarkaebusele kohaldatakse halduskohtumenetluse põhimõtteid ja sätteid, arvestades seda liiki kaebuste iseärasustega. Kaebuse esitamise eelduseks on kaebaja õiguste ja vabaduste riive ning populaarkaebuse esitamise eelduseks on avalike huvide riive. Ka populaarkaebuse korral peab kaebaja juhinduma HKMS § 10 lg 1 punkti 4 ning lg 3 punkti 3 nõuetest, st välja tooma vaidlustatava haldusakti väidetava õigusvastasuse alused, osutades sealhulgas õigusvastaselt kahjustatud avalikule huvile. Populaarkaebuse eesmärgiks ei saa olla kolmandate isikute erahuvide kaitse.

Kohtutel puudub õiguslik võimalus hakata kaebust menetlema populaarkaebusena, kui puudub kaebaja selge seisukoht. Seetõttu peab kaebaja kaebuses osutama selle alusele. Võimalik on kaebuse esitamine ka kahel erineval alusel, s.o subjektiivsete õiguste rikkumise alusel ja populaarkaebusena. Sellisel juhul peavad erinevad alused ja kaebuse osad olema piiritletud ja eristatavad.

Akti vaidlustamine populaarkaebuse vormis ebapiisava põhjendamise või kaalutlusõiguse väärkasutamise motiivil eeldab eelkõige, et esineks õiguslik situatsioon, mis tingib vajaduse kaaluda erinevaid avalikke huve. Kaalumise nõuded, sealhulgas kaalumise kriteeriumid, võivad tuleneda seadusest või olla täpselt piiritlemata. Sellest sõltumata peab populaarkaebuse esitaja kaebuses osutama, milliste avalike huvide kaalumiskohustust pole haldusorgan nõuetekohaselt täitnud. Kohtumenetluse käigus ei saa kohus pädevuse piiridest väljumata omal algatusel asuda kujundama ja seejärel hindama akti andmise võimalikke kaalutlusi. Tuleb silmas pidada, et ka uurimisprintsiibi rakendamine populaarkaebuse korral ei välista kohtu seotust kaebuse aluse ja esemega tervikuna.


Akti motiveerimine on esmalt vajalik akti materiaalse õiguspärasuse kontrollimiseks. HMS §-dest 54 ja 56 tuleneb üldine akti motiveerimise kohustus. Isik, kelle õigusi ja vabadusi haldusakt ei riiva, ei saa üldjuhul omada ka legitiimset ja kaitstavat huvi akti motiivide vastu. HMS § 56 lg 4 kohaselt ei pea põhjenduses näitama haldusakti andmise faktilist alust, kui haldusakti adressaadi taotlus rahuldati ja kolmanda isiku õigusi ja vabadusi ei piirata.

Teatud liiki aktide põhjendamiskohustus võib seadusega olla reguleeritud eelnevast erinevalt. Planeerimisseaduse 1. juulist 2009 kehtiva redaktsiooni §-st 2 tuleneb planeeringulahenduste põhistamise kohustus planeeringu tekstis. Seega on seadusest tulenevalt vältimatu, et planeering on põhistatud dokument. Põhjendamine planeeringudokumentides võib olla piisav ega eelda põhjenduste täiendavat esitamist planeeringu kehtestamise otsuses. Võimalus esitada akti põhjendused akti juurde kuuluvates dokumentides, milleks saab olla ka planeering, on kooskõlas HMS § 56 lg-s 1 sätestatuga. Planeeringute põhjendamine vahetult planeeringu kehtestamise otsuses võib olla vajalik siis, kui planeeringulahendusega riivatakse oluliselt kolmandate isikute õigusi.

HMS § 56 lg-e 1 tõlgendamisel on Riigikohtu halduskolleegium 14.10.2003 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-54-03 ning 17,05.2005 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-16-05 rõhutanud, et ulatuslikumate aktide, sh detailplaneeringute kehtestamise otsuste korral on põhjendatud nõuda põhimotiivide esitamist mitte üksnes otsusele lisanduvates dokumentides, vaid ka otsuses endas. Kolleegium ei pea vajalikuks eelnimetatud seisukohta muuta. Haldusasjas nr 3-3-1-16-05 leidis kolleegium, et detailplaneeringu kehtestamise otsuse põhistustesse kuuluvate asjaolude ja motiivide ring sõltub konkreetse juhtumi eripärast ega ole reeglina õiguslikult ette määratud.

3-3-1-57-09 PDF Riigikohus 15.10.2009
LKS

Haldusorgan ei saa vabaneda haldusakti põhjendamise kohustusest üksnes seetõttu, et haldusakt antakse formaalselt määrusega. Kuigi HMS § 56 lg 1 lubab haldusakti põhjendused esitada ka eraldiseisvas dokumendis, peab sellele olema haldusaktis viidatud. Riigikohtu halduskolleegium on kohtuasjas nr 3-3-1-39-07 punktides 10 ja 12 leidnud, et haldusakti motiveeringuks ei saa pidada dokumenti, mida ei tehta teatavaks koos vaidlustatud haldusakti endaga, vaid mis pannakse üles haldusekandja kodulehele, ilma et sellele dokumendile oleks haldusaktis viidatud. Lisaks peavad haldusaktis olema esitatud vähemalt selle põhimotiivid. Kohtuasja nr 3-3-1-49-08 punktis 11 on kolleegium leidnud, et kui haldusakti adressaat ei näe haldusakti andmise põhjendusi selle andmise hetkel, siis ei ole tal efektiivselt ja argumenteeritult võimalik vaidlustada haldusakti andmise asjaolusid. Kolleegium on endiselt samadel seisukohtadel.


LKS § 8 lg 5 kohaselt on loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluse algatamise eelduseks loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku alusel korraldatud ekspertiis. Siiski on võimalik ka menetluse käigus ekspertiisi puuduste kõrvaldamine või ekspertiisi korraldamine. Seega on olukorras, kui kaitse alla võtmise menetlus algab sellest hoolimata, et ekspertiisi pole toimunud, tegemist menetlusnõuete rikkumisega, mis vastavalt HMS §-le 58 ei pruugi tingimata kaasa tuua menetluse tulemusena antud haldusakti tühistamist. Kui aga menetlus algab ilma nõuetekohase ekspertiisita ning ka menetluse kestel ei korraldata ekspertiisi, mille käigus selgitataks välja kõik olulised asjaolud, ei saa menetluse tulemusena antav haldusakt (loodusobjekti kaitse alla võtmise otsus) olla õiguspärane, sest välja on selgitamata olulised asjaolud. Sellisel juhul on nõuetekohase ekspertiisi puudumine oluline menetlusrikkumine, mis annab aluse menetluse tulemusena antud haldusakti tühistamiseks.


LKS § 8 lg 5 kohaselt on loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluse algatamise eelduseks loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku alusel korraldatud ekspertiis. Siiski on võimalik ka menetluse käigus ekspertiisi puuduste kõrvaldamine või ekspertiisi korraldamine. Seega on olukorras, kui kaitse alla võtmise menetlus algab sellest hoolimata, et ekspertiisi pole toimunud, tegemist menetlusnõuete rikkumisega, mis vastavalt HMS §-le 58 ei pruugi tingimata kaasa tuua menetluse tulemusena antud haldusakti tühistamist.


Euroopa Kohus on Euroopa Komisjoni algatatud rikkumismenetluses leidnud, et liikmesriik pidi täitma EÜ Nõukogu direktiivi nr 79/409/EMÜ (nn linnudirektiiv) art 4 lg-st 4 tulenevat kohustust vältida elupaikade saastamist või kahjustamist hoolimata sellest, et ala ei olnud kantud Natura 2000 erikaitsealade võrgustikku (vt Euroopa Kohtu 02.08.1993 otsust kohtuasjas nr C-355/90: Santo?a Marshes, p 22). Seega võivad direktiivist tulenevad kohustused olla teatud juhtudel kohaldatavad ka aladele, mis vastavad Natura linnualade hulka valimise teaduslikele kriteeriumidele, kuid ei ole riigi poolt erikaitsealade loetellu kantud.

Euroopa Kohus ei ole senises praktikas lubanud direktiivide vahetut kohaldamist riigi poolt isiku kahjuks (vt nt Euroopa Kohtu 08.10.1987 otsuse kohtuasjas nr 80/86: Kolpinghuis Nijmegen BV, p-i 9; Euroopa Kohtu 11.11.2004 otsuse kohtuasjas nr C-457/02: Antonio Niselli, p-i 29). Euroopa Kohtu järeldus tuleneb Euroopa Ühenduse asutamislepingu art 249 lg 3 sõnastusest: "Direktiiv on saavutatava tulemuse seisukohalt siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud, kuid jätab vormi ja meetodite valiku selle riigi ametiasutustele." Seega saab direktiiv vahetult panna kohustusi üksnes liikmesriikidele, mitte aga üksikisikutele, ning direktiivile ei saa kohtus tugineda üksikisiku vastu.

Kokku: 52| Näitan: 1 - 20

/otsingu_soovitused.json