3-21-1366/45
|
Riigikohtu halduskolleegium |
10.10.2024 |
|
Vabariigi Valitsuse korraldused, millega vastustaja seadis koroonaviiruse leviku tõkestamiseks piirangud, on üldkorraldused, mis on vaidlustatavad halduskohtus (HMS § 51 lg 2, vt RKPJKo nr 5 22-4/13, p 87 jj ja RKHKm nr 3-21-2241/11, p 23). (p 13)
Tuvastamiskaebuse esitamise võimalused on piiratud. Sellise kaebuse võib esitada üksnes juhul, kui õiguse kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid (HKMS § 45 lg 2). HKMS § 38 lg-st 4 ja § 44 lg‑st 1 järeldub, et tuvastamiskaebuse esitamise eelduseks on põhjendatud huvi, mis võimaldab asjaolu kindlakstegemise kaudu kaebajal oma õigusi kaitsta. See võib seisneda ennekõike preventiivses või rehabiliteerivas huvis. Preventiivne huvi tähendab, et isikul peab olema põhjust arvata, et täitevvõimu asutus võib tõenäoliselt asuda varasema haldusakti või toiminguga sarnasel viisil uuesti rikkuma isiku õigusi. Lisaks peab õiguste rikkumise kõrvaldamine või heastamine tavapärase järelkontrolli vormis olema võimatu või ebamõistlikult raske (nt RKHKo nr 3-19-2164/40, p 17). Sealjuures ei piira varasema efektiivsema õiguskaitsevahendi kasutamata jätmine kaebeõigust HKMS § 45 lg 2 järgi (RKHKo nr 3-3-1-31-14, p 20; RKHKm nr 3-3-1-31-15, p 12). (p 15)
Keelamiskaebuse rahuldamine eeldab tuvastamiskaebuse lubatavusega võrreldes veelgi selgepiirilisemat ohtu, et lähiajal rikutakse isiku õigusi ja rikkumise tagajärgi ei saa kõrvaldada haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel (RVastS § 5 lg 1). (p 16)
Sõltumata üldistusastmest peavad kõik kirjalikud haldusaktid (sh üldkorraldused) sisaldama põhjendusi (HMS § 56 lg 1 esimene lause). Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud (HMS § 56 lg 1 teine lause), nt seletuskirjas. Nimetatud viitamise võimalus on mõeldud kasutamiseks eeskätt olukordades, kus haldusaktis detailse informatsiooni esitamine paisutaks haldusakti motivatsiooni ülemääraseks, s.o oleks ebaproportsionaalselt mahukas, võrreldes haldusaktis lahendatava küsimuse tähtsuse ja keerukusega. Kui haldusakti motivatsiooni esitamine tervikuna olekski ebaproportsionaalne, tuleks haldusaktis sellele vaatamata ära tuua vähemalt põhimotiivid. (Vt RKHKo nr 3-3-1-54-03, p 36.) Teisele dokumendile viidates peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon on osaks haldusakti põhjendusest (RKHKo nr 3-3-1-47-12, p 15). Viidatav dokument peab olema menetlusosalisele ka kättesaadav (vrd RKHKo nr 3-18-1891/46, p 17). (p 18)
Haldusakti põhjenduses tuleb märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus ning kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses lisaks ka kaalutlused, millest haldusorgan on lähtunud (HMS § 56 lg-d 2 ja 3). (p 19)
Põhjendused peavad olema sedavõrd põhjalikud, et võimaldavad adressaadil otsuse laiemat konteksti arvestades selle tegemise põhjust mõista ning hinnata otsuse õiguspärasust. Ühtlasi tagab põhjendamiskohustus kaebeõiguse teostamise võimaluse (RKÜKo nr 3 20 1044/5, p 14) ja täidab ka haldusorgani enesekontrolli eesmärki (nt RKÜKo asjas nr 3 3 1 85 10, p 26). (p 19)
Põhjenduste ulatuse puhul tuleb silmas pidada haldusaktide iseloomu. (p 20)
Vabariigi Valitsuse korralduste ja nende seletuskirjade põhjendustest ning muudest asjakohastest materjalidest pidid eelkõige nähtuma piirangute kehtestamise eesmärgid ning üldised selgitused selle kohta, miks olid piirangud asjaomastes ühiskonnaelu valdkondades möödapääsmatud. Lisaks pidi korraldustest olema aru saada, et valitsus on piirangute kehtestamisel erinevaid huve ja hüvesid üldiselt kaalunud. Valitsusel polnud võimalik mõõta mõjusid täpselt ja individualiseeritult. Meetmete sobivust, vajalikkust ja mõõdukust pidi valitsus kriisi olukorras oma initsiatiivil ning kohe põhjendama sel määral, milles talle olid teada või pidid teada olema võimalikud kaalukad vastuargumendid. (p 22)
Üksikasjalikumat põhjendamist raskendas ka see, et korralduste andmise ajal olid teaduslikud teadmised viiruse ja selle põhjustatud haiguse kohta läbivalt ebakindlad (see järeldus kehtib ka käesolevas asjas vaidlustatud korraldustest hiljem antud korralduste puhul, vt RKPJKo nr 5-22-4/13, p 72). (p 23)
Üldkorralduste eripära avaldub haldusmenetluses lisaks võimalusele jätta isikud ära kuulamata (HMS § 40 lg 3 p 6) ka põhjendamises (RKHKo nr 3-3-1-28-12, p 19). Need aspektid on omavahel seotud, sest kui isikut ära ei kuulata, ei saa tavapärasel viisil vastata ka tema vastuväidetele. Sedalaadi üldkorralduste puhul nagu praeguses asjas, ei saa haldusorganilt eeldada haldusakti põhjendustes kõigi teoreetiliselt mõeldavate vastuväidete kummutamist, mistõttu on paratamatu, et võimalikus järgnevas kohtumenetluses tuleb mõningaid aspekte hiljem täpsustada. See ei too tingimata kaasa haldusmenetluse lubamatut ülekandmist kohtumenetlusse ega kaalutlusõiguse teostamist kohtus. (p 21)
Isegi kui haldusakt on jäetud nõuetekohaselt põhjendamata, tuleb seaduse kohaselt vältida haldusakti kehtetuks tunnistamist vaid menetlus- või vormivea tõttu (HMS § 58, RVastS § 3 lg 3 p 1). See haldusõiguse üldpõhimõte kehtib ühtemoodi nii kohtule kui ka haldusorganile, kui viimane kaalub haldusakti kehtetuks tunnistamist. Põhjendamisviga ei too kaasa haldusakti tühistamist, kui kohus on veendunud, et rikkumine ei võinud mõjutada asja sisulist otsustamist (RKHKo nr 3-3-1-29-12, p 20). (p 24)
Kaalutlusotsuste kohtulikul kontrollil tuleb eristada kaalutlusotsuse otstarbekust ja proportsionaalsust. Kaalutlusotsuse otstarbekust kohus eraldi ei hinda. Samuti ei tohi kohus haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides teostada kaalutlusõigust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3 teine ja kolmas lause). Seevastu kohtus proportsionaalsuse testi tegemine ei ole kaalutlusõiguse teostamine haldusorgani eest, vaid kaalutlusõiguse piiride järgimise kontrollimine (HKMS § 158 lg 3 esimene lause). See ilmneb sõnaselgelt HMS § 4 lg-st 2, mis ütleb, et kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas õiguse üldpõhimõtetega (sh proportsionaalsuse põhimõttega). Proportsionaalsuse hindamisel kohtulik kontroll tulenevalt PS § 15 lg-st 1 ja § 146 esimesest lausest enamasti, sh praegusel juhul ei taandu (RKHKo nr 3-20-1198/58, p 13). Haldusakti põhjendused ei piira nende argumentide ringi, mida kohus võib arvestada ja peab arvestama proportsionaalsuse hindamisel. Sellega ei hinda kohus halduse otsuse (poliitilist) otstarbekust, vaid täidab enda põhiseaduslikku ülesannet täitevvõimu kontrollimisel. Kohus uurib proportsionaalsust hinnates, ega haldusorgan ei ole valinud ebaproportsionaalset, st õiguslikult lubamatut meedet, mitte ei tee otstarbekuse kaalutlustel valikut mitme lubatava meetme seast. Eelnev ei tähenda, et haldusorgan ei peaks otsust nõuetekohaselt põhjendama, vaid et kohus saab proportsionaalsust kontrollida ka siis, kui haldusorgan ei ole haldusaktis üksikasjalikult proportsionaalsuse hindamist kirjeldanud. (p 25)
Legitiimne oli vaidlustatud korraldustega kehtestatud laiaulatuslike ühiskondlike piirangute ja meetmete (sh ettevõtjate tegevusele) kehtestamise eesmärk tõkestada koroonaviiruse levikut, et kaitsta seeläbi inimeste elu ja tervist ning ühiskonna kui terviku toimimist, sh vältida haiglavõrgu ülekoormamist (vt RKPJKo nr 5-22-4/13, p-d 68 ja 91; RKHKm nr 3-21-2241/11, p-d 26 ja 29, ka 3 21-884/45, p 19). (p 34)
Spaade tegevuse piiramine oli eesmärgi saavutamiseks sobiv, kuna seeläbi tekkis inimeste vahel vähem kontakte ja langes nakatumisrisk. Seejuures ei nõudnud meetme sobivuse test meetme 100%-list efektiivsust (vt RKHKm nr 3-21-2241/11, p 27). (p 34)
Tulenevalt ettevaatuspõhimõttest võis eelistada mõjusamat piirangut vähemalt seni, kuni püsis oht haiglate suutlikkusele (vrd RKHKo nr 3-21-884/45, p 25). (p 35)
|
Facebook
X.com