3-23-885/83
|
Riigikohtu halduskolleegium |
27.11.2025 |
|
Kvaliteetne üldharidus järgib kaasava hariduse põhimõtteid (PGS § 6 p 1). Kaasamine hariduses tähendab seda, et igale lapsele pakutakse tema võimetele ja vajadustele vastavat hariduskorraldust. Haridus peab olema kõigile lastele võrdväärselt kättesaadav, sõltumata nende hariduslikust erivajadusest. Õpilasele vajaliku toe pakkumiseks loob võimalused kooli pidaja (PGS § 46 lg 1). Koolivõrgu ümberkorraldamise tulemusel ei tohi halveneda hariduslike erivajadustega õpilaste olukord selliselt, et nad vajaliku toe puudumise tõttu ei saa harjumuspäraselt koolitöös osaleda. (p-d 82 ja 83)
Vastustaja soovi pakkuda gümnaasiumiharidust ühes koolis ka Lääneranna vallas ei saa pidada lubamatuks. Nii PGS § 71 lg 2 praeguse kui ka varasema redaktsiooni kohaselt tagavad üldkeskhariduse omandamise võimaluse riik ja kohalik omavalitsus, pidades igas maakonnas õpilaste arvust lähtuvalt vajalikul arvul gümnaasiume. Kohaliku omavalitsuse roll on oluline iseäranis olukorras, kus riik konkreetses omavalitsuses gümnaasiumiharidust ei paku. (p 95)
Kaebajad on kassatsiooniastmes sõlminud lepinguliste esindajatega kokkuleppe, mille kohaselt kohustuvad kaebajad tasuma lepingulistele esindajatele juhul, kui kaebus täielikult või osaliselt rahuldatakse või kui menetluskulud vastaspoolelt välja mõistetakse (vt AdvS § 61 lg 3). Ehkki kaebajatele ei tekkinud kassatsioonimenetluse jooksul kohustust kulusid kanda, nähtub kohtule esitatud kokkuleppest, et selline kohustus tekib, kui kohus kaebuse rahuldab. HKMS § 109 lg 11 ei välista kulude väljamõistmist vastaspoolelt olukorras, kus kohustus kohtumenetluse kulude kandmiseks on menetlusosalisel tekkinud tingimuslikult. Kohus peab siiski ka sellise tingimusliku kokkuleppe korral kontrollima, kas kulud ja nende seos kohtuasjaga on tõendatud (vrd RKTKm nr 3-2-1-115-13, p-d 24 ja 25). Kulud ei tohi olla ebaproportsionaalsed vaidluse mahu ja keerukusega. (p 113)
Koolivõrgu ümberkorraldamise otsus on üldkorraldus. Kuigi otsus tegeleb esmajoones omavalitsuse koolide tegevuse ümberkorraldamisega, on otsus samal ajal suunatud ka üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikute õiguste ümberkujundamisele (HMS § 51 lg 2). Haldusakti adressaatideks tuleb pidada eelkõige ümberkorraldatavates koolides õppivaid lapsi ja nende vanemaid. Lisaks neile on haldusakti adressaadid ka teised omavalitsuse territooriumil elavad koolikohustuslikud lapsed ja nende vanemad, kellel võib tekkida soov panna oma lapsed mõnda otsusest mõjutatud munitsipaalkooli. Haldusakti adressaatideks on ka need lapsevanemad, kes kasvatavad koolikohustuslikku ikka jõudvaid lapsi, ning kelle puhul võib eeldada, et nad soovivad panna oma lapsed tulevikus õppima mõnda otsusest mõjutatud munitsipaalkooli. (p 28)
Haldusakti tühistamine tähendab haldusakti tunnistamist kehtetuks algusest peale. Seega langeb otsuse nr 95 tühistamisel ära vaidlusaluste koolide ümberkorraldamise õiguslik alus. Sellises olukorras võib kaebajatel tekkida õigus nõuda kehtetuks tunnistatud haldusakti õigusvastaste tagajärgede kõrvaldamist (riigivastutuse seaduse (RVastS) § 11 lg 1), samuti uues võimalikus haldusmenetluses enda õiguste ja huvidega arvestamist. Vastustaja peab otsustama, kas otsuse tagasitäitmine on võimalik, otstarbekas ja RVastS § 11 lg-st 1 tulenevalt vajalik. Kaalumise tulemusel võib ta jõuda ka järelduseni, et otsuse tagasitäitmine pole võimalik. (p 32)
Vanemate valikule ning lapse võimetele ja vajadustele vastav üldharidus peab olema kättesaadav. Kohaliku omavalitsuse haldusterritooriumil elavatele koolikohustuslikele lastele peab hariduse kättesaadavaks tegema esmajoones kohalik omavalitsus, pidades selleks üleval oma territooriumil munitsipaalkoole (PGS § 1 lg 2, PGS v.r § 7 lg 2, RKPJKo nr 5-17-8/8, p 60). Kohaliku omavalitsuse munitsipaalkoolid on omavalitsuse haldusterritooriumil elavate koolikohustuslike laste jaoks elukohajärgsed koolid (PGS v.r § 10 lg 1). Nendes koolides peab kohalik omavalitsus tagama kvalifitseeritud õpetajate olemasolu, turvalisuse, tervisekaitse ja õppekava nõuetele vastava õppekeskkonna olemasolu ning võimalused õpilase arengu toetamiseks (PGS § 7 lg 1). Haridus peab olema kohaliku omavalitsuse munitsipaalkoolis kättesaadav selliselt, et vähemalt 80 protsendil õpilastest, kelle jaoks omavalitsuse haldusterritooriumil asuv põhikool on elukohajärgne kool, ei tohi kooli jõudmiseks kuluda rohkem kui 60 minutit (PGS § 7 lg 3). (p 37)
Otsused, millega määrati kaebajate lastele elukohajärgne kool, kui ka otsused, millega arvati lapsed konkreetse kooli nimekirja, olid kehtivad. Mõlema otsusega kaebajate lastele antud õigus õppida konkreetse füüsilise asukohaga koolis oleks lõplikult realiseeritud alles pärast kooli lõpetamist – käesoleval juhul vastavalt kas pärast kuuenda või üheksanda klassi lõpetamist. Kuigi kohalikul omavalitsusel on õigus otsustada oma territooriumil asuva koolivõrgu üle, pidi ta otsuse tegemisel võtma arvesse kaebajate usaldust, et nende lastel on õigus õppida vastavalt kas kuuenda või üheksanda klassi lõpuni kooli senises asu- või tegevuskohas. Selle õiguse äravõtmine on lubatud vaid juhul, kui avalik huvi kaalub üles õiguspärase ootuse (vrd RKPJKo nr 5-24-22/16, p 75). (p 42 ja 46)
Otsus nr 95 riivab ka kaebajate kui lapsevanemate PS § 37 lg-st 3 tulenevat õigust öelda otsustav sõna oma lapsele antava hariduse valikul (RKPJKo nr 5-17-8/8, p 64). Kuigi koolikohustuse kandja oli vaidlustatud otsuste tegemise ajal laps põhihariduse omandamiseni või 17-aastaseks saamiseni (PGS v.r § 9 lg 2, vt ka Eesti Vabariigi haridusseaduse (HaS) § 101 lg 2), on lapsevanema õigus ja kohustus tagada, et laps täidab oma koolikohustust (vt PGS v.r § 11, HaS § 102, perekonnaseaduse § 116 lg 2). Kui elukohajärgseid koole on omavalitsuse territooriumil mitmeid, võib lapsevanem eelistada konkreetset kooli. Nii teostab ja kaitseb lapsevanem oma õigust ja täidab oma kohustust lapse kasvatamisel ja tema hariduse üle otsustamisel (RKHKm nr 3-3-1-66-15, p 13). Seetõttu on lisaks lapsele ka lapsevanemal õigus nõuda, et kohalik omavalitsus võimaldaks tema lapsel haridust omandada lapsele määratud elukohajärgses koolis. (p 43)
Isiku kahjuks haldusakti muutmist otsustades peab haldusorgan arvestama isiku usaldust, et haldusakt jääb senisel kujul kehtima (HMS § 67 lg 1). Usaldusele tuginemine on välistatud juhul, kui haldusakti muutmise võimalus (muutmisreservatsioon) on sätestatud seaduses (HMS § 67 lg 4 p 2). Seejuures ei ole muutmisreservatsiooni all silmas peetud haldusmenetluse seaduses sätestatud või nendega sarnaseid haldusakti muutmise üldiseid aluseid (vrd RKHKo nr 3-3-1-9-14, p 16). Käesoleval juhul ei saa konkreetseks muutmisreservatsiooniks, mis õiguspärase ootuse välistaks, pidada kohalikule omavalitsusele antud õigust korraldada oma koolivõrku (vt nt PGS § 80, HaS § 7 lg 2 p 2). Need on üksnes üldised alused, mis võimaldavad kooli pidajal kooli tegevust korraldada haldusaktide muutmiseks kehtestatud norme järgides. (p 44)
Hindamaks, kas kellegi usaldust on rikutud, tuleb muu hulgas silmas pidada, kui kaua oli isik õigusaktile tuginedes oma tegevust korraldanud ning kui ulatuslik on otsuse negatiivne mõju isiku õigustele. Õiguspärase ootuse tekkimisel või selle kaalukuse hindamisel on määravad asjaolud, mis võivad mõjutada isiku elukorralduslikke valikuid (vrd RKPJKo nr 5-23-1/19, p 56). Konkreetse kooli valik mõjutab intensiivselt pere muid elukorralduslikke valikuid, mh võib see mõjutada elu- ja töökoha valikut. Kui õigus õppida konkreetses koolis lõpetatakse või seda oluliselt muudetakse, võib see tähendada, et pere peab senisest elukohast ära kolima. Sama suur elukorralduslik muutus võib perede jaoks toimuda näiteks juhul, kui laps peab uue kooli sobimatuse tõttu jääma koduõppele. Väheoluliseks ei saa pidada ka sellist elukorralduslikku muutust, mis toimub siis, kui uue kooli asukoha tõttu peab pere püsivalt ümber korraldama enda liikumismarsruudid, sh hakkama iga päev lapsi senisest rohkem kooli ja sealt koju sõidutama. (p 45)
Arengudokumendid võivad olla tähtsad koolipidajale antud kaalutlusõiguse teostamisel. Vastuolulise käitumise vältimiseks (mh vältimaks olukorda, kus kohaliku omavalitsuse otsused ei vasta varasematele arengukavadele ja -strateegiatele) tuleks võimalusel arengudokumendid viia enne suure mõjuga otsuse tegemist kooskõlla kohaliku omavalitsuse uute eesmärkidega. Selline tegutsemine oleks kooskõlas ka hea halduse tavaga. (p 50)
PGS § 80 lg 1 sätestab, et kooli ümberkorraldamisel ja kooli tegevuse lõpetamisel peab kooli pidaja kuulama ära hoolekogu ja õpilasesinduse arvamuse. PGS § 80 lg-t 1 tuleb tõlgendada nii, et kooli pidaja peab lisaks tavapärastele menetlusosalistele (HMS § 11 lg 1) menetlusse kaasama ja ära kuulama ka kooli hoolekogu ja õpilasesinduse. Üksnes hoolekogu ja õpilasesinduse ärakuulamisest ei piisa. Vastasel juhul ei olekski lastel ja lapsevanematel võimalust oma õigusi kaitsta (PS § 14). Ettenähtav peab olema ennekõike nende lapsevanemate huvi, kelle lapsed otsuse tegemise hetkel mõnes otsusest puudutatud koolis käisid, samuti koolis õppivate laste huvi. (p 54)
Enne haldusakti andmist peab haldusorgan andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited (HMS § 40 lg 1). Haldusmenetluse võib siiski läbi viia menetlusosaliste arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata, kui haldusakt antakse üldkorraldusena või menetlusosaliste arv on suurem kui 50 (HMS § 40 lg 3 p 6). HMS § 40 lg 3 p 6 alusel menetlusosaliste ära kuulamata jätmine on haldusorgani kaalutlusotsus (vrd RKHKo nr 3-18-913/85, p 14). Seejuures peab menetleja otsuse tegemisel võtma arvesse, kas tegemist võib olla niivõrd kaaluka otsusega, mis tulenevalt heast haldustavast ja tõhusa õiguskaitse võimaldamisest kohustaks teda siiski tegutsema intensiivsemalt seaduses sätestatust (vrd RKHKo nr 3-3-1-31-03, p 26). Suure negatiivse mõjuga otsuse puhul võib kaalutlusõigus kahaneda ja isik tuleks ära kuulata (RKHKo nr 3-21-1337/71, p 13). (p 55)
Õigust olla ära kuulatud võib tagada vabas vormis (RKHKo nr 3-3-1-52-13, p 34). Selleks, et ärakuulamine oleks korrakohane, peab isikul ärakuulamisõiguse tõhusaks realiseerimiseks olema piisava täpsusega teada, millise sisuga haldusakt võidakse tema suhtes anda ja millised on akti andmise peamised põhjused (RKHKo nr 3-3-1-82-03, p 17). Vaid sel juhul saab ta esitada sisulise arvamuse ja vastuväited ning omalt poolt küsimuse õigeks otsustamiseks tähtsad lisaandmed. See eeldab ka isikule reageerimiseks mõistliku aja jätmist (RKHKo nr 3-21-552/28, p 22.1). (p 57)
Kooli ümberkorraldamiseks või selle tegevuse lõpetamiseks tehtav otsus on kaalutlusotsus, mille õiguslik alus on PGS § 80 lg 1. Otsuse tegemisel peab kooli pidaja esmajoones lähtuma lapse parimatest huvidest (vt ka lastekaitseseaduse § 5 p 3, § 21, lapse õiguste konventsiooni art 3 lg 1). Otsus ei lähtu lapse parimatest huvidest, kui selle tulemusel võib haridus muutuda tema jaoks kättesaamatuks või kättesaadavaks ebamõistlikel tingimustel. Hariduse kättesaadavus hõlmab nii geograafilist kättesaadavust kui ka seda, et õpilane, näiteks oma erivajaduse pärast, ei pea koolis õppimist katkestama talle sobiva koolikeskkonna puudumise tõttu. Samas peab vald või linn kooli pidajana arvestama ka omavalitsusüksuse kui terviku huvidega. Seejuures peab kohalik omavalitsus tagama, et terves omavalitsuses oleks kindlustatud hea kvaliteediga õppe kättesaadavus. Lubamatu ei ole lähtuda ka majanduslikest kaalutlustest, kuid seejuures peab vald või linn veenduma, et kooli sulgemisega kaasnev majanduslik kasu ületab lisanduvad kulud, arvestades seejuures ka mõju asjaomastele peredele. Kohalik omavalitsus peab tema käsutuses olevaid vahendeid kasutama mõistlikult ja kogukonna hüvanguks. (p 65)
Koolivõrgu ümberkorraldamisel peab kohalik omavalitsus olema veendunud, et ka pärast ümberkorralduste realiseerimist on haridus kõikidele tema territooriumil kättesaadav. Hariduse kättesaadavuse oluline komponent on see, kas lapsel on võimalik ebamõistlike pingutusteta kooli ja kodu vahel liikuda. Kuivõrd just kohalikul omavalitsusel lasub kohustus tagada kõigile enda territooriumil elavatele õpilastele hariduse kättesaadavus, peab ka lapse koolitransporti korraldama kohalik omavalitsus (HaS § 7 lg 2 p 81). (p 71)
Lähtudes PGS § 7 eesmärgist, milleks on tagada kodulähedaste põhikoolide säilimine (põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning sellega seotud teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu, 340 SE; Riigikogu XII koosseis), ei saa kolleegiumi hinnangul PGS § 7 lg-t 3 tõlgendada selliselt, et kohalik omavalitsus on taganud hariduse kättesaadavuse ainuüksi sellega, et vähemalt 80 protsendil õpilastest on koolitee kestus kuni 60 minutit. Ka nendel õpilastel, kes 80 protsendi sisse ei mahu, ei tohi koolitee olla ebamõistliku pikkusega (PGS § 6 p 1). Vaid sellisel juhul on kohalik omavalitsus teinud hariduse kättesaadavaks kodulähedases koolis kõigile enda territooriumil elavatele koolikohustuslikele lastele (PGS § 7 lg 2). Eelkirjeldatud nõuded peavad olema täidetud ka hõreda asustusega omavalitsustes. (p 73)
|
| 3-16-2653/64
|
Riigikohtu halduskolleegium |
17.12.2020 |
|
Liikmesriikidele oli võimaldatud direktiivi 2012/34 üleminekuaeg üksnes selleks, et viia rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevate kulude arvutamise kord vastavusse komisjoni rakendusmäärusega. Muudes kasutustasu määramisega seotud küsimustes tuli liikmesriikidel alates 16. juunist 2015 järgida direktiivis 2012/34 sätestatud tingimusi ja põhimõtteid. (p 18)
Direktiivi 2012/34 art 32 lg-t 1 ei olnud vaidlusaluste otsuste tegemise ajal Eesti õigusesse nõuetekohaselt üle võetud, kuna määrus nr 32 ei võimaldanud kasutustasu määramise menetluses hinnata, kui kõrget kasutustasu suutis kaubaveo turusegment taluda. Art 32 lg 1 on aga piisavalt täpne, selge ja tingimusteta norm, millele kaebaja saab praeguses asjas vahetult tugineda. (p 37)
RdtS v.r § 59 lg-t 3 tuleb tõlgendada nii, et osutatava teenusega seotud otsekulud on käsitatavad rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevate kuludena direktiivi 2012/34 art 31 lg 3 tähenduses. Kapitalikulu, proportsionaalne osa infrastruktuuri-ettevõtja üldkuludest ja mõistlik ärikasum moodustavad lisatasu direktiivi 2012/34 art 32 lg 1 tähenduses. (p 26)
Raudteeveo-ettevõtjalt infrastruktuuri kasutamise eest nõutav tasu ei pea hõlmama üksnes sama turusegmendi põhjustatud kulusid. (p 28)
Puuduvad veenvad selgitused, millel põhineb määruse nr 32 § 6 lg-s 3 sätestatud püsi- ja muutuvkulude protsentuaalne jaotus, millest TJA lähtus prognoositud kasutustasu otsuse tegemisel. Selgitused ei aita need põhjendused siduda püsi- ja muutuvkulude jaotust direktiivis sätestatud kasutustasu komponentidega. (p 31)
Määruses nr 32 sätestatud põhiteenuste kasutustasu arstamise valem on vastuolus direktiiviga. Vaidlustatud otsuste tegemisel kohaldati määruse § 8 lg-d 3 ja 5, mis näevad ette, et nii püsi- kui ka muutuvkulude arvestamisel võetakse aluseks raudteeinfrastruktuuri kogukulud. Kuna nendes valemites ette nähtud arvutuskäigus ei eristata rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevaid kulusid ega muid kogukulude hulka kuuluvaid üksikuid kululiike, ei võimalda need valemid tuvastada, milline osa teatud turusegmendile määratud kasutustasust hõlmab rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevaid kulusid. (p 32)
Metoodika peab olema piisavalt läbipaistev, et oleks võimalik kontrollida, kas iga turusegment tasub vähemalt rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevad kulud ning millise osa kogu kasutustasust moodustab lisatasu, mille määramisel kehtivad eritingimused. (p 33)
Määrus nr 32 ei võimaldanud TJA-l direktiivis ettenähtud lisatasu määramise põhimõtteid kohaldada. Määrus ei andnud kasutustasu määrajale hindamisruumi määruse § 8 lg-tes 3 ja 5 sätestatud kasutustasu arvestamise valemite kohaldamisel. Ka püsi- ja muutuvkulude osa maksimaalsed ja minimaalsed piirmäärad olid kehtestatud imperatiivselt (määruse nr 32 § 8 lg-d 3 ja 5 ning § 11 lg 3). Nimetatud piirmäärad aitavad küll direktiivis sätestatud eesmärkide saavutamisele kaasa, kuid ainuüksi nende rakendamine ei taga, et turg määratavat kasutustasu talub. (p 36)
Direktiivi 2012/34 art 32 lg-t 1 ei olnud vaidlusaluste otsuste tegemise ajal Eesti õigusesse nõuetekohaselt üle võetud. Art 32 lg 1 on piisavalt täpne, selge ja tingimusteta norm, millele kaebaja saab praeguses asjas vahetult tugineda. Kasutustasu, mille osaks oleva lisatasu asjakohasust ja proportsionaalsust ei ole nõuetekohaselt hinnatud, ei pruugi tagada kaubaveo turusegmendi optimaalset konkurentsivõimet. Samuti on tõendamata, et nõutud kasutustasu on proportsionaalne ning vastab võrgustiku teadaandes sätestatud meetoditele ja eeskirjadele (direktiivi art 31 lg 2 ja art 32 lg 1). Sellise kasutustasu määramise otsus rikub ettevõtlusvabadust. (p 37)
Direktiivi 2012/34 art 32 lg 2 järgi võis Eesti ja Venemaa vahelise kaubaveo eest nõuda kasutustasu, ilma et selle määramisel oleks tulnud hinnata turusegmendi talumisvõimet. Art 32 lg 2 alusel määratav kasutustasu võib hõlmata kõik infrastruktuuri majandamise kulud ja ka mõistliku kasumimäära, sest sätte eesmärgiks on kindlustada infrastruktuuri-ettevõtja kulude täielik tagasisaamine. Siiski ei tohi kasutustasu määramise skeem kahjustada raudteeveo-ettevõtjate vahelist ausat konkurentsi. Kuna nii RdtS v.r § 59 lg 3 kui ka määruse nr 32 § 3 lg 2 nägid ette, et kasutustasu põhiteenuste eest koosneb teenuse kogukuludest ja mõistlikust ärikasumist ning asjas ei ole vaidlust kasutustasu määramisel aluseks võetud andmete õigsuse üle, ei ületa vaidlustatud otsustega määratud kasutustasu direktiiviga lubatud määra. (p-d 39-41)
Määrus nr 32 ei võimaldanud vastustajal teha prognoositud kasutustasu määramise otsust, mis oleks vastavuses direktiivis 2012/34 sätestatud tingimustega, mistõttu tuleb jätta määruse nr 32 § 6 lg-d 3 ja 7 ning § 8 lg-d 3 ja 5, välja arvatud kasutustasu püsi- ja muutuvkulude maksimaalsete piirmäärade osas, Euroopa Liidu sisest kaubavedu puudutavas osas vastuolu tõttu direktiivi 2012/34 art 32 lg-ga 1 kohaldamata (HKMS § 158 lg 4). (p 38)
Kuna nii RdtS v.r § 59 lg 3 kui ka määruse nr 32 § 3 lg 2 nägid ette, et kasutustasu põhiteenuste eest koosneb teenuse kogukuludest ja mõistlikust ärikasumist ning asjas ei ole vaidlust kasutustasu määramisel aluseks võetud andmete õigsuse üle, ei ületa vaidlustatud otsustega määratud kasutustasu direktiiviga lubatud määra. Selles osas ei ole praeguses asjas kohaldatud raudteeinfrastruktuuri kasutustasu määramise riigisisene reeglistik direktiiviga 2012/34 vastuolus. (p 41)
TTJA-l on võimalik teha tühistatud osas uus otsus, millega määratakse AS Eesti Raudtee raudteeinfrastruktuuri prognoositud kasutustasu EL sisesele kaubaveole põhiteenuse eest liiklusgraafikuperioodiks 2016/2017, ning teha vastavas ulatuses igakuised täpsustatud kasutustasu määramise otsused sama perioodi kohta. Kasutustasu tagantjärele määramine on võimalik põhjusel, et õigusakt nägi ette nii kasutustasu määramise kohustuse haldusorganile kui ka selle tasumise kohustuse raudteeveo-ettevõtjale, kellele oli eraldatud läbilaskevõimeosa (RdtS u.r § 59). Seetõttu ei saanud kaebajal olla õiguspärast ootust, et kasutustasu ei tulegi talle osutatud teenuste eest maksta. Uue otsuse tegemise korral tuleks kohaldada praegu kehtivat, 31. oktoobril 2020 jõustunud raudteeseadust analoogia korras, sest toona kehtinud määruse nr 32 kesksed normid olid EL õigusega vastuolus. (p 47)
|
Facebook
X.com