3-22-1463/48
|
Riigikohtu halduskolleegium |
11.12.2025 |
|
KeHJS § 29 lg 3 ei näe ette Vabariigi Valitsuse pädevust tegevusloa andmiseks ega ühegi faktilise asjaolu siduvaks tuvastamiseks. Säte seab vaid loa andmise õiguslikult sõltuvusse valitsuse nõusolekust. Niisugune nõusolek ei ole eelhaldusakt (HMS § 52 lg 1 p 2), sest sellega ei tehta õiguslikult siduvalt kindlaks ühtegi asjaolu ega otsustata muul viisil lõplikult ära ühtegi küsimust. Nõusolek tähendab vaid valitsuse luba pädevale asutusele tegevusloa andmiseks. Niisugune nõusolek on oma olemuselt kooskõlastus HMS § 16 mõttes, nagu ka ringkonnakohus põhjendatult märkis. Nõusolek selle sõna tavatähenduses ega ka KeHJS § 29 lg 3 mõttes ei tähenda ettekirjutust lähtuda edasises menetluses mingitest kindlatest asjaoludest. (p 18)
KeHJS § 29 lg-s 3 sätestatud nõusolek Natura erandi tegemiseks on kohustuslik ja siduv selles mõttes, et ilma nõusolekuta ei tohi pädev asutus, praegusel juhul Keskkonnaamet, tegevusluba anda. Nõusoleku siduvus võib avalduda ka selliselt, et valitsus seab tegevusloa andmiseks tingimusi. Sellisel juhul ei tohi Keskkonnaamet luba anda ilma valitsuse seatud tingimusi täitmata. (p 19)
Oma seisukohtadega, et vee paisutamine Linnamäe paisul toimub avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel, on valitsus nõusoleku andmist üksnes põhjendanud. Põhjendused ei ole siduvad isegi mitte haldusakti puhul (HMS § 60 lg 2 kolmas lause). Seejuures pole haldusakti resolutiivosa piiritlemisel määrav mitte vormistus, vaid sisu. Ammugi ei ole siduvad nõusoleku kui menetlustoimingu põhjendused. (p 23)
HMS § 16 koos HKMS § 45 lg-ga 3 on kantud eesmärgist mitte koormata haldusväliseid isikuid, haldusorganeid ja kohtuid tagajärgedega, mis kaasneks mitme haldusorgani osalemisega ühes haldusmenetluses juhul, kui omistada haldusorganite omavahelisele suhtlusele ja vaheotsustele haldusväliste isikute jaoks õigusakti iseloom. Seepärast on kolleegium olnud järjekindlal seisukohal, et ka siduvad kooskõlastused on menetlustoimingud (RKHKo nr 3-21-101/29, p 25; 3-20-771/103, p 34; 3-16-1562/104, p 20; 3-3-1-37-15, p-d 11–12; m 3-3-1-67-01). Vastasel korral peaks menetlusosalised vaidlustama igat kooskõlastust 30 päeva jooksul tühistamiskaebusega ning otsus lõpliku haldusakti üle tuleks HMS § 60 tõttu teha sõltumata kooskõlastuse andmisel tehtud vigadest. Isikud ei pruugi sellises menetluses tajuda vaheotsuste vaidlustamise vajadust ning nad võivad seetõttu minetada võimaluse tõhusaks õiguskaitseks. (p 20)
VVS § 30 lg 31 alusel antud ülesanded ja VVS § 101 alusel pandud kohustused on siduvad vaid asjaomaste valitsusasutuste jaoks haldusesiseses suhtes, mitte eraisikute jaoks. Eraisiku kaasamist nende otsuste tegemisse pole ette nähtud. Niisugune otsus ei ole haldusakt, vaid halduse siseakt, mis on haldusaktiga võrdsustatud HKMS, mitte aga HMS kohaldamisel. Siseakt ei õigusta ega kohusta valitsusasutust õigussuhtes eraisikuga (haldusvälises suhtes) haldusakte andma ega toiminguid tegema. Siseakti võib isik vaidlustada siis, kui see on vajalik õiguste kaitseks, keskkonnaühenduse puhul keskkonna kaitseks (vrd RKHKm nr 3-21-2071/13, p 9; 3-21-2241/11, p 24). (p 24)
HKMS § 45 lg 3 kohaldub ka keskkonnaorganisatsioonide suhtes keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 30 lg 2 alusel kaebuse esitamisel (RKHKm nr 3-17-2132/17, p-d 8 ja 9). (p 25)
Eraldi on võimalik vaidlustada siduva kooskõlastuse andmisest keeldumist (RKPJKo nr 5-20-2/11, p 52; RKHKo nr 3-17-2766/33, p 25.1). Seda põhjusel, et niisugune keeldumine tingib õiguslikult tegevusloa andmisest keeldumise ehk niisuguse haldusakti andmise, mis võib rikkuda kaebaja õigusi HKMS § 45 lg 3 mõttes. (p 26)
HKMS § 45 lg 3 ei tähenda, et eraisikul, sh keskkonnaühendusel puuduks üldse võimalus saada kohtus kaitset teda kaudselt või faktiliselt mõjutavate Vabariigi Valitsuse suuniste vastu. Kaitse on tagatud siis, kui valitsusasutus järgib lõpliku haldusakti andmisel valitsuse suunist. Kuna valitsuse nõusolek on Natura erandi tegemise korral osa keskkonnaloa andmise menetlusest, hõlmab keskkonnaloa peale esitatud kaebus ka nõusoleku. Kohtul tuleks Vabariigi Valitsus kaasata sellisesse vaidlusse arvamuse avaldamiseks (HKMS § 24 lg 1 p 3). Õiguskaitse on ajaliselt üksnes nihutatud keskkonnaloa andmise järgsesse aega. Muuhulgas aitab see võte vältida hüpoteetilisi vaidlusi ning haldus ja kohtumenetluse põimumist olukorras, kus lõplikku haldusakti erandi tegemiseks veel ei ole. (p 28)
Eraisik, sh keskkonnaühendus on õigussuhtes riigi kui tervikuga, mitte Vabariigi Valitsuse või konkreetse valitsusasutusega (vt HKMS § 15 lg 2). Eraisik saab kohtus valitsusasutuselt PS § 3 lg 1 alusel nõuda seaduse täitmist ka siis, kui see läheks vastuollu VVS § 30 lg 31 või § 101 alusel antud korraldusega. (p 29)
KeHJS ega loodusdirektiivi sätteid ei kohusta Vabariigi Valitsust otseselt nõusoleku andmisel tuginema Natura hindamisele, sh Natura hindamisega sarnases korras toimuvale n ö tagantjärele hindamisele. Kava või projekti mõju peab loodusdirektiivi art 6 lg 3 kohaselt olema hinnatud enne erandi tegemise otsustamist (EKo C-411/19: WWF Italia Onlus jt, p 51). Selliseks otsuseks tuleb Eesti õigussüsteemis lugeda erandina antavat luba, mitte Vabariigi Valitsuse nõusolekut loa andmiseks. Valitsus ei saa aga nõusoleku andmisel õiguspäraselt omavahel kaaluda keskkonnahuve ja sellega põrkuvaid avalikke huve, ilma et tal oleks üksikasjalik ülevaade kavandatava tegevuse negatiivse mõju olemusest ja ulatusest. Piisava selguse puudumine neis küsimustes tähendaks kaalutlusreeglite ja uurimispõhimõtte (HMS § 4 lg 2 ja § 6) rikkumist. Keskkonnaorganisatsioonidel on selliseid vigu võimalik vaidlustada koos tegevusloaga. (p 30)
Vabariigi Valitsusel puudub pädevus määrata Natura erandiks nõusoleku andmisel hüvitusmeetmeid. (p 31)
Kaebajad võivad eelhaldusaktide ja menetlustoimingute keeruka vaheteo tõttu sattuda kahe halva valiku ette: vaidlustada haldusorani menetlustoiming kohe ja kanda selle tõttu märkimisväärseid menetluskulusid või oodata ära lõplik haldusakt ning riskida sellega, et olulisi küsimusi kindlaks määrav eelhaldusakt jääb õigel ajal vaidlustamata. Kahtluse korral tuleb kaebajatele siiski soovitada kohest kohtusse pöördumist, ehkki ebaselgus haldusmenetluses tehtava vaheotsustuse õiguslikus olemuses võib olla kaebetähtaja ennistamise alus. Kohtud peaks sellistes olukordades asjatute menetluskulude vältimiseks (HKMS § 2 lg 2) hoiduma kiirustamisest vaheotsustuse peale esitatud kaebuse lahendamisel ning ootama pigem ära lõpliku haldusakti andmise, kui vaheotsustuse kohest kontrolli ei õigusta erilised asjaolud. Lähtuda tuleks printsiibist, et kohus kontrollib haldustegevust tagantjärele ja sama haldusmenetluse raames tervikuna, mitte ei asu haldusorganile andma rööbiti haldusmenetlusega ennetavaid juhtnööre, kui selleks puudub eriline vajadus. Vastasel korral kandub haldusorgani pädevuses olevate küsimuste esmane otsustamine liigselt üle kohtumenetlusse ning see poleks ühitatav võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega (PS § 4). (p 36)
KeHJS § 29 lg 3 alusel nõusoleku andmine on poliitiline valik. Kolleegium täpsustab, et kohus ei sekku sellesse niivõrd, kuivõrd Vabariigi Valitsuse nõusolek on kooskõlas seadusega, sh kaalutlusreeglitega (HMS § 4 lg 2 ja HKMS § 158 lg 3). Asjaomane normistik ei võimalda teha järeldust, et kohtulik kontroll Natura erandi tegemise üle võiks otsustuse poliitilise iseloomu tõttu piirduda ilmselgete vigade testiga. Arvestades seda laadi otsuste intensiivset mõju keskkonnale, mille eest seismiseks annavad Århusi konventsioon ja riigisisene õigus keskkonnaühendustele laialdased õigused, samuti Natura alade kaitset puudutavat tihedat ja ranget õigusnormistikku, tuleb kohtul lähtuda rangemast ratsionaalsuse testist ehk kontrollida erandi vastavust seaduse ja loodusdirektiivi tingimustele, samuti kaalutlusreeglitele, selgitades, kas erand on vajalik niisuguse eesmärgi saavutamiseks, mida on ka kohtu hinnangul veenvalt võimalik pidada avalikkuse jaoks esmatähtsaks ja erakordselt tungivaks. (p 32)
Põhjendatud pole ka kolmandate isikute menetluskulude väljamõistmine (HKMS § 108 lg 11). Menetluskulude kandmise risk ei tohi kaebuse esitamisel tekitada ülemäärast heidutavat mõju (RKHKo nr 3-3-1-67-14, p d 32 jj). Kaebajad kui keskkonnaühendused püüdsid olulise keskkonnamõju vältimiseks vaidlustada Vabariigi Valitsuse otsust, mille õiguslik olemus osutus keeruliseks. Kaebuse esitamist sellises olukorras pole põhjust pidada kergekäeliseks ega pahatahtlikuks. Ka kaebajate endi menetluskulud olid märkimisväärsed. Täiendav kolmandate isikute kulude kandmise kohustus mõjuks kaebeõigust ülemäära pärssivalt. (p 34)
|
| 3-3-1-81-07
|
Riigikohus |
16.01.2008 |
|
Haldusorgani sise-eeskiri ei ole iseseisvalt halduskohtus vaidlustatav akt. Seda, kas sise-eeskirjas sätestatud ja üksikjuhtumil aluseks olnud kriteeriumid on asjakohased ning kas kaalutlused, mis tuginesid halduseeskirjas sätestatud kriteeriumitele, olid õiguspärased, saab välja selgitada halduse üksikakti halduskohtuliku kontrolli käigus.
Haldusesisene akt (halduseeskiri) on esmajärjekorras suunatud haldusele enesele ning on siduv haldusorganile. Akti halduseeskirjadena kvalifitseerimine ei välista, et sätestatu avaldab mõju ka haldusevälistele isikutele nende suhetes avaliku võimuga. Halduseeskirja normid omandavad faktilise välismõju nende kohaldamise tulemusena. Kaalumisreeglite kehtestamist eelkõige haldusele enesele suunatud halduseeskirja vormis võib pidada iseenesest põhjendatuks. Kuigi halduseeskiri peab abistama haldusorganit edaspidise kaalutlusõiguse teostamisel, ei tohi eeskiri kaalumist takistada ega välistada. Haldusel peab olema põhjendatud juhtudel ning konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades õiguspärase kaalumisotsuse saavutamiseks võimalus ka halduseeskirjas sätestatud piire ületada. Seejuures tuleb halduseeskirja kohaldades järgida võrdse kohtlemise ning proportsionaalsuse põhimõtet.
Diskretsioonivolituse mittetäielik kasutamine ja olulistele asjaoludele mittetuginev kaalumine võivad endast kujutada sellist olulist diskretsiooniviga, mis on kaalutlusotsuse tühistamise aluseks.
Haldusesisene akt (halduseeskiri) on esmajärjekorras suunatud haldusele enesele ning on siduv haldusorganile. Akti halduseeskirjadena kvalifitseerimine ei välista, et sätestatu avaldab mõju ka haldusevälistele isikutele nende suhetes avaliku võimuga. Halduseeskirja normid omandavad faktilise välismõju nende kohaldamise tulemusena. Kaalumisreeglite kehtestamist eelkõige haldusele enesele suunatud halduseeskirja vormis võib pidada iseenesest põhjendatuks. Kuigi halduseeskiri peab abistama haldusorganit edaspidise kaalutlusõiguse teostamisel, ei tohi eeskiri kaalumist takistada ega välistada. Haldusel peab olema põhjendatud juhtudel ning konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades õiguspärase kaalumisotsuse saavutamiseks võimalus ka halduseeskirjas sätestatud piire ületada. Seejuures tuleb halduseeskirja kohaldades järgida võrdse kohtlemise ning proportsionaalsuse põhimõtet.
Haigekassa nõukogu 28. oktoobri 2004. a otsus "Ravi rahastamise lepingu sõlmimise ja lepingu tähtaja üle otsustamise asjaolude hindamise alused" on haldusesisene akt (halduseeskiri), mis on esmajärjekorras suunatud haldusele enesele ning siduv haldusorganile.
Halduseeskiri võib avaldada mõju ka haldusevälistele isikutele nende suhetes avaliku võimuga. Nimetatud aktis sätestatu omandab haldusest väljapoole suunatud tähenduse ravi rahastamise lepingu sõlmimist taotlevate isikute suhtes, kelle vastavust hinnatakse ravikindlustuse seaduse ja selle akti pinnalt ning otsustatakse nendega lepingu sõlmimine või mittesõlmimine. Kuigi halduseeskiri peab abistama haldusorganit edaspidise kaalutlusõiguse teostamisel, ei tohi eeskiri kaalumist takistada ega välistada. Halduse diskretsiooniruum on nimetatud aktis sätestatud hindamiskriteeriumitega kahandatud minimaalseks.
Haldusorgani sise-eeskiri ei ole iseseisvalt halduskohtus vaidlustatav akt. Seda, kas sise-eeskirjas sätestatud ja üksikjuhtumil aluseks olnud kriteeriumid on asjakohased ning kas kaalutlused, mis tuginesid halduseeskirjas sätestatud kriteeriumitele, olid õiguspärased, saab välja selgitada halduse üksikakti halduskohtuliku kontrolli käigus.
Haldusorgani sise-eeskiri ei ole iseseisvalt halduskohtus vaidlustatav akt. Seda, kas sise-eeskirjas sätestatud ja üksikjuhtumil aluseks olnud kriteeriumid on asjakohased ning kas kaalutlused, mis tuginesid halduseeskirjas sätestatud kriteeriumitele, olid õiguspärased, saab välja selgitada halduse üksikakti halduskohtuliku kontrolli käigus.
|
| 3-3-1-16-07
|
Riigikohus |
14.05.2007 |
|
Teatud erandlikel juhtudel on võimalik halduskohtus vaidlustada ka halduse siseakti. Sellise halduse siseakti, kus töölepingu lõpetamine toimus tööõiguslikus suhtes, vaidlustamine halduskohtus ei ole võimalik.
Linna või valla ametiasutuse hallatava asutuse asutamise, tegevuse ümberkorraldamise ja tegevuse lõpetamise otsustamise õigus kuulub kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 lg 1 p 34 kohaselt volikogu pädevusse. Munitsipaalasutus ei ole KOKS § 35 lg 1 kohaselt juriidiline isik. Kohaliku omavalitsuse ametiasutuse hallatava asutuse struktuuri muutmiseks antud akt ei ole haldusakt, kuna see ei ole suunatud haldusvälistele isikutele. Ametiasutuse hallatava asutuse struktuuri muutmiseks antud määruse näol ei ole tegemist ka määrusega HMS § 88 tähenduses, sest kõnealune määrus ei loo õigusi ega pane kohustusi haldusvälistele isikutele.
Menetluskulude väljamõistmine kaebajalt haldusorgani kasuks on piiratud mitmete tingimustega, nagu näiteks välise õigusabi vajalikkus haldusorgani jaoks, kooskõla proportsionaalsuse põhimõttega, haldusorgani enda ametnike või töötajate kvalifikatsioon, kaebuse esitaja majanduslik olukord jne (vt Riigikohtu 24.04.2001 otsust haldusasjas nr 3-3-1-19-01, 10.05.2001 määrust haldusasjas nr 3-3-1-11-01, 18.12.2003 otsust haldusasjas nr 3-3-1-75-03, 19.12.2003 otsust haldusasjas nr 3-3-1-78-03). Kuigi nimetatud lahendid selgitasid enne 01.09.2006 kehtinud kohtukulude väljamõistmise korda, on need seisukohad rakendatavad menetluskulude väljamõistmisel ka kehtiva redaktsiooni alusel.
Teatud erandlikel juhtudel on võimalik halduskohtus vaidlustada ka halduse siseakti. Sellise halduse siseakti, kus töölepingu lõpetamine toimus tööõiguslikus suhtes, vaidlustamine halduskohtus ei ole võimalik.
Kui menetlus asjas lõpetatakse pädevuse puudumise tõttu, ei ole võimalik otsustada kaebuse sisulise põhjendatuse üle. Seega puudub alus kautsjoni riigituludesse arvamiseks ning kautsjon tuleb tagastada.
Halduskohtutes lahendatakse ametnike teenistussuhtest tulenevaid vaidlusi ning tööõigussuhetest tekkinud vaidluste lahendamine on üldkohtute pädevuses. Kohaliku omavalitsuse ametiasutuse hallatavas asutuses töölepingu alusel töötamisel on tegemist tööõigusliku suhtega. Vaidlused töötajatega töölepingu lõpetamise õiguspärasuse üle kuuluvad lahendamisele üldkohtus.
|
Facebook
X.com