5-17-22/10
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
04.10.2017 |
|
Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (vt RKÜKo nr 3-4-1-8-09 p 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 81). (p 49)
PS § 154 lõige 1 keelab seadusandjal põhiseadusest madalamalseisva aktiga kaotada kohaliku omavalitsuse instituuti kui sellist (kohaliku omavalitsuse instituudi garantii) ning kaitseb kohaliku omavalitsuse üksuste õigust lahendada kohaliku elu küsimusi seaduse alusel iseseisvalt (kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldusõigus) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 86). (p 55)
PS § 3 lõike 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseadusega ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Riigikohus on varasemalt leidnud, et PS § 154 lõige 1 ega § 158 ei keela muuta omavalitsusüksuste piire, sh lõpetada mõne kohaliku omavalitsuse õigussubjektsus. Nimetatud sätetest koosmõjus tuleneb riigivõimule keeld toimida kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes üksiku kohaliku omavalitsusüksuse suhtes meelevaldselt. Selline meelevaldsuse keeld on PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud riigivõimu meelevaldse teostamise üldise keelu konkretiseering kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes ning väljendab sellisena kohaliku omavalitsuse tagatist PSJKS § 7 tähenduses (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 87). (p 57)
Omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei tule lähtuda proportsionaalsuskontrolli nõuetest, kuna arvestades PS § 2 lõikes 2 väljendatud unitaarriigi põhimõtet, samuti seda, et tulenevalt PS §-st 14 ei ole kohaliku omavalitsuse üksus mitte põhiõiguste kandja, vaid adressaat, on seadusandjal suur otsustusruum riigi territooriumi haldusjaotuse kehtestamisel. (p 64)
PS § 87 punkti 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Vabariigi Valitsuse määrus on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kui see on antud volitusnormi alusel ning määruse kehtestamisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui Vabariigi Valitsus on kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järginud seaduses sätestatud nõudeid. Seadusega vastuolus olev määrus, millega muudetakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust, rikub omavalitsusüksuse põhiseaduslikke tagatisi. (p 58)
Riigikohus on varasemalt asunud seisukohale, et omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei tule lähtuda proportsionaalsuskontrolli nõuetest, kuna arvestades PS § 2 lõikes 2 väljendatud unitaarriigi põhimõtet, samuti seda, et tulenevalt PS §-st 14 ei ole kohaliku omavalitsuse üksus mitte põhiõiguste kandja, vaid adressaat, on seadusandjal suur otsustusruum riigi territooriumi haldusjaotuse kehtestamisel (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p-d 89-91). Seejuures olid nimetatud kohtuasjas taotlejad seadnud kahtluse alla muu hulgas selle, kas haldusreformi seadus tagab Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel omavalitsusüksuse põhiseaduslikele tagatistele piisava kohtuliku kaitse. Nagu eespool juba välja toodud, ei leidnud Riigikohus, et haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon rikuks omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi. Kolleegium jääb nende seisukohtade juurde ega pea põhjendatuks uuesti hinnata haldusreformi seaduse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseadusele vastavust, samuti puudub kolleegiumi hinnangul vajadus anda kohtuasi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. (p 64)
Kuna kohustus algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlus tuleneb seadusest, ei pidanud Vabariigi Valitsus menetluse algatamisel hindama miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse tegelikku võimekust ega põhjendama sellise omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust. Pannes Vabariigi Valitsusele kohustuse algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmine, jättis seadusandja aga Vabariigi Valitsuse otsustada, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav omavalitsusüksus ühendada või liita ehk millistele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. (p 68)
Kõigil Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud omavalitsusüksustel oli HRS § 9 lõike 9 järgi õigus esitada ettepaneku kohta negatiivne põhjendatud arvamus, arvestades HRS § 9 lõigetes 2 ja 3 sätestatut. See tähendab, et arvamuses võis puudutatud omavalitsusüksus esitada oma põhjendused selle kohta, miks tema suhtes tuleb kohaldada HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid või miks ta leiab, et Vabariigi Valitsuse hinnang ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele on ekslik ning ettepanekus toodud ühinemine või liitumine ei aita saavutada haldusreformi eesmärki. Seadus pani Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas omavalitsusüksus on negatiivses arvamuses esitanud selliseid põhjendusi, mis kaaluksid üles avaliku huvi alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva elanike arvuga omavalitsusüksuse ühendamiseks või liitmiseks. (p 72)
Hinnates seda, millistele konkreetsetele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, pidi Vabariigi Valitsus arvestama ühinemise või liitumise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Kohustus arvestada nii volikogude kui ka Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel alati ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid, tuleneb juba Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest kui üldseadusest, mida tuleb kohaldada ka haldusreformi tegemisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (HRS § 1 lõige 4). (p 69)
Kohtulik kontroll Vabariigi Valitsuse otsustuse üle muuta kohaliku omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust haldusreformi eesmärkide saavutamiseks, on piiratud. Seadusandja tahtel on Vabariigi Valitsusel omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle otsustamisel ulatuslik kaalumisruum. Kohus saab kontrollida seda, kas Vabariigi Valitsus on omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel arvestanud olulisi ja asjakohaseid asjaolusid ega ole lähtunud ebaõigetest faktidest. Muu hulgas saab kohus kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on hinnanud omavalitsusüksuse negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning esitanud määruse seletuskirjas asjakohased põhjused, miks ta ei pea omavalitsusüksuse põhjendusi piisavalt kaalukaks. Kohus ei saa Vabariigi Valitsuse asemel asuda hindama seda, kas mõni teine haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalus tooks konkreetsel juhul kaasa positiivsema mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning oleks otstarbekam haldusreformi eesmärgi saavutamiseks. (p 73)
Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus hindas erinevaid võimalusi Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas ettepanekus välja toodud ühinemise mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Samuti on määruse seletuskirjas käsitletud Rakke Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning selgitatud, miks need põhjendused ei too kaasa menetluse lõpetamist Rakke valla suhtes. Rakke Vallavolikogule oli seega kooskõlas PS §-ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. (p 87)
Riigikohus on varasemalt märkinud, et kuigi omavalitsusüksused ei saa tugineda PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigusele, ei tähenda see, et põhiseadus lubaks kohelda omavalitsusüksusi haldusterritoriaalse reformi elluviimisel põhjendamatult ebavõrdselt. PS §-s 3 tagatud õigusriigi aluspõhimõttest tuleneb üldine nõue, et riik ei tohi võimu teostada meelevaldselt (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 199). Seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Seejuures ei saa haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse hindamisel pidada võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt RKHKo nr 3-3-1-19-04 p 18). Kuna Vabariigi Valitsusel pole seadusest tulenevat kohustust põhjendada menetlust lõpetavat protokollilist otsust, ei ole kohtule teada Loksa linna ja Kuusalu valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse lõpetamise täpsemad põhjused. (p 93)
|
| 5-17-21/10
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
04.10.2017 |
|
Riigikohus on varasemalt märkinud, et kuigi omavalitsusüksused ei saa tugineda PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigusele, ei tähenda see, et põhiseadus lubaks kohelda omavalitsusüksusi haldusterritoriaalse reformi elluviimisel põhjendamatult ebavõrdselt. PS §-s 3 tagatud õigusriigi aluspõhimõttest tuleneb üldine nõue, et riik ei tohi võimu teostada meelevaldselt (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 199). Kolleegium nõustub selle seisukohaga, kuid märgib, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Seejuures ei saa haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse hindamisel pidada võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt RKHKo nr 3-3-1-19-04 p 18). Kuna Vabariigi Valitsusel pole seadusest tulenevat kohustust põhjendada menetlust lõpetavat protokollilist otsust, ei ole kohtule teada Loksa linna ja Kuusalu valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse lõpetamise täpsemad põhjused. (p 96)
Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (vt RKÜKo nr 3-4-1-8-09 p 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 81). (p 51)
PS § 154 lõige 1 keelab seadusandjal põhiseadusest madalamalseisva aktiga kaotada kohaliku omavalitsuse instituuti kui sellist (kohaliku omavalitsuse instituudi garantii) ning kaitseb kohaliku omavalitsuse üksuste õigust lahendada kohaliku elu küsimusi seaduse alusel iseseisvalt (kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldusõigus) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 86). (p 57)
PS § 3 lõike 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseadusega ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Riigikohus on varasemalt leidnud, et PS § 154 lõige 1 ega § 158 ei keela muuta omavalitsusüksuste piire, sh lõpetada mõne kohaliku omavalitsuse õigussubjektsus. Nimetatud sätetest koosmõjus tuleneb riigivõimule keeld toimida kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes üksiku kohaliku omavalitsusüksuse suhtes meelevaldselt. Selline meelevaldsuse keeld on PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud riigivõimu meelevaldse teostamise üldise keelu konkretiseering kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes ning väljendab sellisena kohaliku omavalitsuse tagatist PSJKS § 7 tähenduses (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 87). (p 59)
PS § 87 punkti 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Vabariigi Valitsuse määrus on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kui see on antud volitusnormi alusel ning määruse kehtestamisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui Vabariigi Valitsus on kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järginud seaduses sätestatud nõudeid. Seadusega vastuolus olev määrus, millega muudetakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust, rikub omavalitsusüksuse põhiseaduslikke tagatisi. (p 60)
Riigikohus on varem asunud seisukohale, et omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei tule lähtuda proportsionaalsuskontrolli nõuetest, kuna arvestades PS § 2 lõikes 2 väljendatud unitaarriigi põhimõtet, samuti seda, et tulenevalt PS §-st 14 ei ole kohaliku omavalitsuse üksus mitte põhiõiguste kandja, vaid adressaat, on seadusandjal suur otsustusruum riigi territooriumi haldusjaotuse kehtestamisel (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p-d 89-91). Seejuures olid nimetatud kohtuasjas taotlejad seadnud kahtluse alla muu hulgas selle, kas haldusreformi seadus tagab Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel omavalitsusüksuse põhiseaduslikele tagatistele piisava kohtuliku kaitse. Nagu eespool juba välja toodud, ei leidnud Riigikohus, et haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon rikuks omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi. Kolleegium jääb nende seisukohtade juurde ega pea põhjendatuks uuesti hinnata haldusreformi seaduse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseadusele vastavust, samuti puudub kolleegiumi hinnangul vajadus anda kohtuasi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. (p 66)
Kuna kohustus algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlus tuleneb seadusest, ei pidanud Vabariigi Valitsus menetluse algatamisel hindama miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse tegelikku võimekust ega põhjendama sellise omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust. Pannes Vabariigi Valitsusele kohustuse algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmine, jättis seadusandja aga Vabariigi Valitsuse otsustada, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav omavalitsusüksus ühendada või liita ehk millistele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. (p 70)
Kõigil Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud omavalitsusüksustel oli HRS § 9 lõike 9 järgi õigus esitada ettepaneku kohta negatiivne põhjendatud arvamus, arvestades HRS § 9 lõigetes 2 ja 3 sätestatut. See tähendab, et arvamuses võis puudutatud omavalitsusüksus esitada oma põhjendused selle kohta, miks tema suhtes tuleb kohaldada HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid või miks ta leiab, et Vabariigi Valitsuse hinnang ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele on ekslik ning ettepanekus toodud ühinemine või liitumine ei aita saavutada haldusreformi eesmärki. HRS § 9 lõikest 9 tulenevalt pidi Vabariigi Valitsus omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel hindama selle põhjenduste kaalukust ja otsustama, kas jätkata menetlusega või mitte. Seadus pani Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas omavalitsusüksus on negatiivses arvamuses esitanud selliseid põhjendusi, mis kaaluksid üles avaliku huvi alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva elanike arvuga omavalitsusüksuse ühendamiseks või liitmiseks. (p 74)
Hinnates seda, millistele konkreetsetele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, pidi Vabariigi Valitsus arvestama ühinemise või liitumise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Kohustus arvestada nii volikogude kui ka Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel alati ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid, tuleneb juba Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest kui üldseadusest, mida tuleb kohaldada ka haldusreformi tegemisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (HRS § 1 lõige 4). (p 71)
Kohtulik kontroll Vabariigi Valitsuse otsustuse üle muuta kohaliku omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust haldusreformi eesmärkide saavutamiseks, on piiratud. Seadusandja tahtel on Vabariigi Valitsusel omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle otsustamisel ulatuslik kaalumisruum. Kohus saab eeltoodut arvestades kontrollida seda, kas Vabariigi Valitsus on omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel arvestanud olulisi ja asjakohaseid asjaolusid ega ole lähtunud ebaõigetest faktidest. Muu hulgas saab kohus kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on hinnanud omavalitsusüksuse negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning esitanud määruse seletuskirjas asjakohased põhjused, miks ta ei pea omavalitsusüksuse põhjendusi piisavalt kaalukaks. Kohus ei saa Vabariigi Valitsuse asemel asuda hindama seda, kas mõni teine haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalus tooks konkreetsel juhul kaasa positiivsema mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning oleks otstarbekam haldusreformi eesmärgi saavutamiseks. (p 75)
Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus hindas erinevaid võimalusi Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas ettepanekus välja toodud ühinemise mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Samuti on määruse seletuskirjas käsitletud Koeru Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning selgitatud, miks need põhjendused ei too kaasa menetluse lõpetamist Koeru valla suhtes. Koeru Vallavolikogule oli seega kooskõlas PS §-ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. (p 90)
|
Facebook
X.com