3-20-1657/78
|
Riigikohtu halduskolleegium |
14.03.2024 |
|
Hinnang keskkonnaohule sõltub kahju tõenäosuse kõrval sellest, kui oluline on kavandatava tegevuse tagajärg. Nii kahju tõenäosust kui võimaliku tagajärje olulisust tuleb hinnata konkreetse juhtumi asjaoludest lähtudes. Oluliseks keskkonnahäiringuks elurikkuse seisukohalt võib olla ka sellise raba hävimine, mis pole kaitse all ja millel ei leidu kaitsealuseid liike või elupaigatüüpe. (p 26)
Kui kavandatud tegevuse tõttu tekkiv elupaigakadu pole keskkonnaoht, võib see olla käsitatav keskkonnariskina. KeÜS § 11 lg 1 kohaselt tuleb keskkonnariski kohaste ettevaatusmeetmete võtmisega võimalikult suurel määral vähendada. Vastustaja peab riske ning vajalikke ettevaatusmeetmeid kaevandamisloa andmisel hindama. Kuna ülemäärane keskkonnarisk võib olla vastuolus riigi huvidega või tuua kaasa loodusvara ilmselt raiskava kasutuse, võib see olla aluseks loa andmisest keeldumisele KeÜS § 52 lg 1 p 7 ja MaaPS § 55 lg 2 p 10 alusel. (p 39)
Vastustaja leiab, et elupaigatüübi kadu kavandatud tootmisalal on võimalik kompenseerida mujal võetavate meetmetega ning nende meetmete valikul on liikmesriigil kaalutlusruum. Eesti on panustanud soode taastamisse Natura aladel, mis eeldatavasti kompenseerib elupaigatüübi kadu Elbu rabas. Olemasolevast teabest ei nähtu, et kaitsemeetmeid tuleks rakendada ka väljaspool Natura alasid. (p 35)
Vastustaja osutatu ei tähenda, et ta ei pea turba kaevandamiseks loa andmisel välja selgitama, kui oluline on kavandatava tegevusega kaasnev negatiivne mõju elupaigatüübi üleriigilisele seisundile, ning olulise mõju tuvastamisel hindama, millised meetmed on vajalikud selle mõju leevendamiseks. Vähemalt juhul, kui hinnang elupaigatüübi seisundile on ebasoodne pindala vähesuse tõttu, tuleb elupaigatüübile vastava koosluse arvestatavaks hävitamiseks loa andmisel välja selgitada tegevuse mõju elupaigatüübi seisundile tervikuna. Isegi kui koosluse kadu pole eraldivõetuna oluline selle vähese esinduslikkuse ja suhteliselt väikese pindala tõttu, võib oluline mõju avalduda kumulatiivselt koos mujal Eestis avalduvate negatiivsete mõjudega samale elupaigatüübile. Näiteks asjaolu, et metsakuivendus mõjutab jätkuvalt negatiivselt elupaigatüübi seisundit suurel pindalal Natura võrgustiku sees, annab rohkem põhjust pidada elupaigatüübi võrgustikuvälist kadu kumulatiivselt oluliseks keskkonnahäiringuks. (p 36)
Loamenetluses pidi vastustaja kontrollima, kas ei esine MaaPS §-s 55 sätestatud kaevandamisloa andmisest keeldumise aluseid. MaaPS § 55 lg 1 kohaselt tuleb loa andmisest keelduda KeÜS § 52 lg 1 p-des 1 ja 3-10 sätestatud alustel. Lisaks tuleb loa andmisest keelduda MaaPS § 55 lg-s 2 sätestatud alustel. (p 16)
Kuivendatud soodest paiskub atmosfääri oluliselt kasvuhoonegaase, millel on negatiivne kliimamõju. Seega tekitab turba kaevandamine märkimisväärseid keskkonnahäiringuid, mille vältimist tuleb MaaPS § 55 lg 1 p 10 rakendamisel käsitada riigi huvina. Selliseid häiringuid võib lubada vaid tingimusel, et need on proportsionaalsed võrreldes kasuga, mida kaevandamisest saadakse. (p 19)
Kolleegium on seisukohal, et vaidlustatud loa menetluses koostatud KMH aruandes on kumulatiivsete mõjude käsitlus ebapiisav. Selle raames on võrreldud liikide elupaikade kadu Elbu raba turbatootmisaladel nende liikide registreeritud elupaikade pindalaga üle Eesti. Aruandes on esitatud põhjendamata järeldused, et lindude pesitsemiseks jääb turbatootmisest puutumatut ala piisavalt ning lindude arvukus tagatakse olemasolevate kaitsealadega. (p 31)
Vajadus kaaluda just vaidlusaluse ala puhul, kas otstarbekam ja loodusvara säästliku kasutamise põhimõttega paremini kooskõlas on turba tootmine esmajoones muudel aladel, tulenes täiendavalt asjaolust, et kavandatav turbaala kattub Pärnu maakonnaplaneeringu kohaselt rohevõrgustiku tuumalaga, millel tuleb maardlate kasutuselevõttu vältida. (p 23)
Keskkonna säästmine on mh riigi kohustus. Turba kaevandamine toob kaasa turbaalal asuva looduskoosluse hävimise ja võimalikud on mõjud ka väljaspool seda ala. (p 19)
Halvas või ebapiisavas seisundis olevate liikide, sh niidurüdi, elutingimuste parandamine elupaikade taastamise ja hoidmise teel on prioriteet. Lisaks isendikaitsele kaitstakse liike nende asurkondade elupaikade säilitamise ja taastamise ning inimmõju piiramisega. Need eesmärgid väljendavad loodusvarade säästliku kasutamise ning säästva arengu põhimõtet. (p 21)
Käesolevas asjas vaieldakse esmajoones selle üle, kas turba kaevandamise luba oleks tulnud jätta KeÜS § 52 lg 1 p-des 6 või 7 või MaaPS § 55 lg 2 p-s 10 sätestatud alustel kolmandale isikule andmata. Kolleegiumi hinnangul on nii KeA kui kohtud hinnanud neil alustel loa andmisest keeldumise põhjendatust ebatäielikult ja osaliselt valedele eeldustele tuginedes. (p 13)
Halvas või ebapiisavas seisundis olevate liikide, sh niidurüdi, elutingimuste parandamine elupaikade taastamise ja hoidmise teel on prioriteet. Lisaks isendikaitsele kaitstakse liike nende asurkondade elupaikade säilitamise ja taastamise ning inimmõju piiramisega. Need eesmärgid väljendavad loodusvarade säästliku kasutamise ning säästva arengu põhimõtet. (p 21)
|
| 3-20-771/103
|
Riigikohtu halduskolleegium |
11.10.2023 |
|
Kaebaja taotles kaebuse täiendamist detailplaneeringu kehtestamise otsuse õigusvastasuse tuvastamise nõudega, et ära hoida detailplaneeringuga ette nähtud ehitiste püstitamiseks uute ehituslubade väljaandmist. Detailplaneeringu kehtestamise otsuse õigusvastasuse tuvastamine ei aita kaebaja eesmärgi saavutamisele kaasa, sest vastustajal puudub õigus ja võimalus kehtiva planeeringu alusel taotletava ehitusloa andmisest keelduda, viidates planeeringu õigusvastasusele. Asjaolud, mis võivad mõjutada uute ehituslubade õiguspärasust, tehakse kindlaks juba käesolevas asjas ehitusloa tühistamise nõuet lahendades. Seega ei ole detailplaneeringu õigusvastaseks tunnistamise nõue kaebuse eesmärgi saavutamiseks vajalik, kaebajal ei ole tuvastamisnõude esitamiseks kaebeõigust ja kaebuse esitamine ei ole lubatav (HKMS § 44 lg-d 1 ja 2). (p 15)
Põhiseaduse (PS) §-des 5 ja 53 avalduvast keskkonna ja loodusvarade säästmise kohustusest tuleneb globaalse soojenemise tingimustes Eesti Vabariigile kohustus piirata kasvuhoonegaaside heiteid. Teaduspõhist kahtlust pole asjaolus, et kasvuhoonegaaside kontsentratsiooni suurenemine atmosfääris aitab kaasa globaalsetele kliimamuutustele ning et sellel on omakorda rasked tagajärjed inimkonnale (Intergovernmental Panel on Climate Change. Climate Change 2023. Synthesis Report. Genf. 2023, lk-d 4–8). PS ega muu kehtiv õigus ei keela aga tingimata arendusi, mis toovad kaasa suures koguses kasvuhoonegaaside heiteid. Neid heiteid ei saa piirata iga hinna eest ja vajadus kliima soojenemist pidurdada ei ole ülekaalukas igas olukorras. Küll aga tuleb olulise kliimamõjuga arenduste lubamisel jälgida, et kavandatav tegevus oleks põhjendatud ülekaaluka huviga ega tooks kaasa vajadust ülemäära piirata kliimamuutuste ohjeldamiseks isikute vabadusi või avalikku huvi tulevikus. (p 17)
Kliimamõju tuleb ehitusloa andmisel arvestada (EhS § 44 p 10). Kliimamõju hindamine keskendub kasvuhoonegaaside heitele. Kasvuhoonegaaside heide võib kumulatiivselt tuua kaasa muutused, mis vastavad olulise keskkonnamõju määratlusele. Ülemäärase kasvuhoonegaaside heite kindlakstegemisel tuleb arvestada kasvuhoonegaaside vähendamise eesmärke, mis on Eesti jaoks siduvad EL-i õiguse järgi või on püstitatud riigisisestes strateegilistes arengudokumentides. Heitekoguste kontrollimise üldised kliimaeesmärgid ei sea käitistele piiranguid jäiga arvulise normina, sest niisuguste eesmärkide saavutamine ei sõltu vaid kavandatavast käitisest, vaid väga paljude tegevuste koosmõjust. Sektori- või käitisepõhiste konkreetsete arvuliste normide määramine on poliitiliste valikute küsimus. Kui kavandatav tegevus tooks kaasa tagajärjed, mille tõttu ei ole võimalik kasvuhoonegaaside heite vähendamise eesmärke saavutada, oleks sellel tegevusel aga kindlasti oluline keskkonnamõju ning tuleks asuda selgitama, kas sellist mõju on võimalik piisavalt vältida või leevendada. Kui vältimis- või leevendusmeetmed ei võimalda eesmärke ikkagi saavutada, tuleb KeÜS § 10 teises lauses sätestatud talumiskohustuse järgi kaaluda, kas kavandatav tegevus on erandina vajalik ülekaaluka huvi tõttu, puudub mõistlik alternatiiv ja kasvuhoonegaaside heite vähendamiseks on võetud kõik vajalikud meetmed. Mida intensiivsemalt ja tõenäolisemalt kavandatav tegevus kliimaeesmärkide saavutamist raskendab, seda kaalukamad peavad olema seda tegevust õigustavad huvid. Kui kaalumise tulemusena selgub, et kavandatava tegevusega kaasnevat kasvuhoonegaaside heidet ei tule KeÜS § 10 teise lause kohaselt taluda, siis on tegemist lubamatu keskkonnamõjuga EhS § 44 p 10 tähenduses ja ehitusloa andmisest tuleb keelduda. (p-d 18-22)
Ehitusloa andmisel tuleb arvesse võtta ehitise ja ehitamisega kaasnevat olulist keskkonnamõju. Riiklikele kasvuhoonegaaside vähendamise eesmärkidele vastavuse hindamise korral on piiride määramisel asjakohane lähtuda nendest samadest piiridest, millest lähtutakse kasvuhoonegaaside riiklikus arvestuses ja riiklike eesmärkide seadmisel. Kliimaeesmärkidega vastavuse ja seega kliimamõju olulisuse hindamisel on asjakohane arvestada vaid Eesti territooriumil tekkinud kasvuhoonegaaside heitkoguseid. (p 27)
Õlitehase tegevusega seotud kasvuhoonegaaside heidet tuli arvestada ja esialgne otsus selle lubatavuse kohta teha juba planeerimismenetluses. Käitisele ei ole võimalik leida asukohta, kui juba planeeringu menetlemise ajal on ilmne, et kliimamõju tõttu ei saa käitisele ehitus- või keskkonnakompleksluba anda. Kliimamõju arvestamine ja selle lubatavuse üle otsustamine planeerimismenetluses ei tähenda siiski, et kliimamõju ei tule järgnevates loamenetlustes enam käsitleda või et kliimamõju tõttu ei või loa andmisest hiljem keelduda. (p 28)
Ehitusloa võib anda enne keskkonnakompleksloa saamist. Ehitusloa andmisest ei saa keskkonnakompleksloa puudumise tõttu keelduda. (p 30)
Kui kehtiv keskkonnakompleksluba on enne ehitusluba välja antud, ei saa ehitusloa andmisest ehitatava käitise tegevusega seotud kliimamõju tõttu keelduda. Kui Keskkonnaamet on andnud kasvuhoonegaaside atmosfääri paiskamiseks kehtiva kompleksloa, on ta selle tegevuse reguleerinud loa resolutsioonis lõplikult ja siduvalt ka ehitusluba andma pädeva asutuse jaoks (HMS § 60 lg 2 esimene lause). Käitise tegevusega seotud kasvuhoonegaaside õhku paiskamise õiguse annab just nimelt keskkonnakompleksluba. Ehitusluba annab vaid õiguse ehitada käitis, mille tegevusega võib kaasneda kasvuhoonegaaside õhku paiskamine, kuid mitte õigust kasvuhoonegaase atmosfääri paisata. Eelnevast järeldub, et kui keskkonnakompleksloa osaks olev kauplemissüsteemi luba on enne ehitusluba välja antud, ei saa ehitusloa andmisel ja EhS § 44 p 10 kohaldamisel käitise tegevusega kaasnevat kasvuhoonegaaside heidet pidada kompleksloa kehtivuse ajal lubamatuks. Küll aga tuleb hinnata käitise ehitamisega ja ainult ehitise endaga kaasnevat kliimamõju, sest neid mõjusid kompleksluba ei reguleeri. (p 31)
Kui keskkonnakompleksluba ei ole enne ehitusluba välja antud, peab ehitusloa andja käitise tegevusega seotud kliimamõju ise välja selgitama, seda ehitusloa andmisel arvestama ja selle lubatavuse üle esialgu otsustama. Ehitusloal ja keskkonnakompleksloal on küll erinevad reguleerimisesemed, kuid nende kontrolliesemed võivad mõnel juhul osaliselt kattuda. Kui ehitusluba antakse enne keskkonnakompleksloa väljaandmist, tulebki käitise tegevusega seotud kliimamõju käsitleda mõlemas loamenetluses. (p 32)
Täielikult kolmanda isiku kanda jääb risk, et ta ehitab ehitusloa alusel valmis käitise, mille tegevuseks ei saa pärast keskkonnamõjude rangemat ja lõplikku kaalumist kompleksluba kas üldse või alguses kavandatud mahus anda. Niisuguse riski võtmine ei tohi kolmandale isikule anda mingit eelist kompleksloa menetluses – seda enam, et kompleksloa andmisel tuleb arvestada ka muutuvaid kliimaeesmärke ning muid uusi asjaolusid. Riski realiseerumisega tekkivat kahju ei tohi seepärast kompleksloa menetluses arvesse võtta keskkonnamõju õigustava asjaoluna. Niisuguse riski vähendamiseks võib olla kohane ehitusloa kooskõlastamine KeA-ga või oodata ehitusloa taotlemisega, kuni kompleksluba on välja antud. (p 33)
Kohtumenetluses ei ole selgunud, et kliimaeesmärke silmas pidades oleks kättesaadavad olnud täiendavad andmed, mida vastustaja ehitusloa andmisel ei arvestanud, või et neid oleks saanud mõistliku halduskoormuse raamides juurde luua. Suurem kindlus kliimaeesmärkide saavutamise küsimuses võib olla vajalik kompleksloa menetluses keskkonnaohu välistamiseks (KeÜS § 52 lg 1 p 6). See aga sõltub praegusel juhul esmajoones kasvuhoonegaaside heite piiramisest elektritootmisel ja vajaduse korral ka teistes tegevussektorites, samuti kasvuhoonegaaside sidumisest mitmesugustes valdkondades. Selleks ei piisa põhjalikumatest loodusteaduslikest uuringutest KMH raames, vaid vajalikud on poliitilised otsused ja neile vastavad õiguslikud meetmed väljaspool käesoleva ehitusloa menetlust. Arvestades esialgset iseloomu, mis ehitusloal on tehase käitamise mõjude suhtes, ei ole alust pidada täpsema õigusraamistiku puudumist ehitusloa andmise takistuseks EhS § 44 p 10 järgi. (p 45)
EhS § 42 lg 7 p 1 järgi peab ehitusloa andja esitama ehitusloa eelnõu vajaduse korral kooskõlastamiseks asutusele, kelle õigusaktist tulenev pädevus on seotud ehitusloa taotluse esemega. Kui ehitatava käitise jaoks on kasvuhoonegaaside atmosfääri paiskamiseks või muul põhjusel vaja taotleda keskkonnakompleksluba ja seda ei ole veel antud, on selleks asutuseks Keskkonnaamet, kelle pädevuses on selliseid lube anda ja kes teeb lõpliku otsuse kasvuhoonegaaside heite lubamise üle. Kui ehitusloa eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks, peab Keskkonnaamet tegema käitise tegevusega seotud kasvuhoonegaaside heite lubatavuse kohta esialgse otsuse ja väljendama seda kooskõlastamise või kooskõlastamata jätmise kujul. Eelnõu kooskõlastamine ei tähenda samas seda, et Keskkonnaamet peab kompleksloa hiljem igal juhul välja andma. Kui Keskkonnaamet jätab ehitusloa eelnõu kooskõlastamata, tuleb ehitusloa andmisest keelduda EhS § 44 p 6 alusel. (p 34)
Kolleegium peab vajalikuks rõhutada, et PS §-dest 5 ja 53 tuleneva kasvuhoonegaaside heite piiramise kohustuse olulised küsimused peab PS § 3 lg 1 järgi parima kättesaadava teadusinfo ja Eesti rahvusvaheliste kohustuste põhjal otsustama seadusandja. Pariisi kokkulepet ja selle aluseks olevat teaduslikku teadmist arvestades tuleb globaalne keskmise õhutemperatuuri tõus hoida oluliselt allpool kui 2 °C, võimaluse korral 1,5 °C piires võrreldes tööstusrevolutsiooni eelse tasemega. Põhiseadus kohustab Eesti riiki andma selle eesmärgi saavutamisse proportsionaalse panuse. Selleks on omakorda aegsasti vaja kehtestada realistlik ja õiguslikult siduv etapiviisiline ja sektoripõhine heitekoguste jaotuskava kliimaneutraalsuse saavutamiseks. Sellise kava puudumine looks lähiaastatel paljude tegevuste lubatavuse küsimuses isikutele suure ebakindluse. Ilma niisuguse õigusliku raamistikuta on ka keeruline piisava kindlusega välistada, et sedavõrd suuremahulise objekti nagu vaidlusaluse tehase käivitamise lõplik lubamine keskkonnakompleksloas ei või kokkuvõttes siiski tuua kaasa isikute põhiõiguste ja avalike huvide ülemääraseid piiranguid muudel tegevusaladel. (p 48)
Ehitusloa andmisel ja EhS § 44 p 10 kohaldamisel tuleb arvesse võtta ka keskkonnamõju, mis tuleneb kliimamuutuste mõjust ehitisele ja selle kasutamisele. Kui projektiga kaasnevad märkimisväärsed kliimariskid, tuleb kavandada kohanemismeetmed, et vähendada riske vastuvõetava tasemeni. Juhul, kui riske ei ole võimalik piisavalt vähendada, võib selguda, et projektiga kaasneb lubamatu keskkonnamõju EhS § 44 p 10 tähenduses, mille tõttu tuleb ehitusloa andmisest keelduda. Kliimatundlikkuse osas on lubamatu keskkonnamõju puudumine EhS § 44 p 10 tähenduses jäänud ehitusloa menetluses kindlaks tegemata, kui ei pöörata tähelepanu tuleviku kliimaga kaasnevatele äärmuslikele ilmastikunähtustele. (p-d 52 ja 53)
Kolleegium jääb senise pikaajalise praktika juurde, mille kohaselt ei saa kirjaliku menetluse korral hüvitada menetlusdokumendi koostamisel nõustaja abi kasutamist. (p 60)
|
| 3-20-771/92
|
Riigikohtu halduskolleegium |
25.08.2022 |
|
Esialgse õiguskaitse vajaduse üle otsustades tuleb pöörata tähelepanu ehitusloa kehtivuse faktilisele mõjule. Kuigi ehitustöödega jätkamine ja isegi ehitise füüsiline valmimine ei anna kolmandale isikule garantiid, et tal on võimalik tootmistegevust alustada, raskendab ehitustööde jätkumine kohtumenetluse ajal kaebaja eesmärgi saavutamist. Kui kohus peaks ehitusloa tühistama, kuid ehitisse on selleks ajaks panustatud suuri ressursse, tuleb vastustajal edasiste sammude astumist kaaludes arvestada muu hulgas kolmanda isiku huviga, et tehase ehitamisse suunatud ressursid ei läheks raisku. (p-d 17 ja 18)
Kui kohus tühistab ehitusloa, kuid ehitis on kohtuotsuse jõustumise ajaks olulises osas valminud ning selle ehitamisse on panustatud suuri ressursse, tuleb vastustajal edasiste sammude astumist kaaludes arvestada muu hulgas ka kolmanda isiku huviga, et tehase ehitamisse suunatud ressursid ei läheks raisku. (p 18)
Õiguslikult pole selge see, millal saaks ehitise kasutamisega põhjustatav kasvuhoonegaaside heitkogus olla EhS § 44 p 10 järgi ehitusloa andmisest keeldumise aluseks. (p 21)
Tehase kasutuselevõtt raskendab Eesti riigi kliimaeesmärkide saavutamist. Esineb aga suur faktiline ja õiguslik ebamäärasus. Õiguslikult pole selge see, millal saaks ehitise kasutamisega põhjustatav kasvuhoonegaaside heitkogus olla EhS § 44 p 10 järgi ehitusloa andmisest keeldumise aluseks. Faktiline ebaselgus seisneb selles, et rajatavas tehases õli tootmisega kaasnevat kulu Eesti süsinikueelarves võib olla võimalik kompenseerida kasvuhoonegaaside heite vähendamise või heidete sidumise suurendamisega mujal, misläbi kliimaeesmärgid siiski saavutatakse. (p 21)
|
Facebook
Twitter