3-20-2362/63
|
Riigikohtu halduskolleegium |
07.06.2021 |
|
HKMS § 248 lg 1 alusel saab kohus trahvi määrata kohtulahendi täitmata jätmise eest. Olukorras, kus kohus lõi kaebajale ligipääsu dokumendile enne, kui tegi määruse, millega piiras tema õigust tutvuda toimikuga selle dokumendi osas, ei saa kaebajale selle dokumendiga tutvumise korral ette heita kohtulahendi täitmata jätmist. Kohus piiras üksnes edasiulatuvalt kaebaja õigust toimikuga tutvuda ja sellest ärakirju saada. (p 18)
Vaidluse eseme piiritlevad kaebuse nõue ja alus (HKMS § 41 lg 1), mitte kaebaja õiguslikud väited (vt RKHKo nr 3-3-1-16-14, p 14). Kaebajal on õigus esitada vastuväiteid kohtumenetluse kestel selguvatele uutele asjaoludele. (p 19)
Ristsubsideerimise keeld on pigem erandlik sekkumine ettevõtja tegevusse, mis tuleks riigihanke alusdokumentides sätestada üheselt mõistetavalt. (p 20)
RHS § 115 lg 8 ei anna hankijale kaalutlusõigust pakkumuse tagasilükkamise üle otsustamisel juhul, kui ta tuvastab, et pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega (vt RKHKo nr 3-20-924/24, p 25). See säte ei ole vastuolus direktiivi 2014/24/EL art 69 lg-ga 3. Küllaldase paindlikkuse annab hankijale RHS § 115 lg-s 8 kasutatud määratlemata õigusmõiste „põhjendamatult madal maksumus“. Isegi kui pakkumuse maksumus on sedavõrd madal, et see tekitab kahtluse, millest ajendatuna hankija peab vajalikuks pakkumuse maksumust kontrollida (RHS § 115 lg 1), võib ta jätta pakkumuse tagasi lükkamata, kui ta peab pakkumuse maksumust pakkuja selgitustest lähtudes realistlikuks. Muu hulgas võib selgelt alla omahinna tehtud pakkumus teatud juhtudel osutuda tõsiseltvõetavaks - eelkõige kui lubatud on ristsubsideerimine pakkuja hankevälise tegevuse arvel ja pakkuja näitab veenvalt, et ta on suuteline sel teel hankelepingu täitmise kulud katma (vt ka RKHKo nr 3-20-924/24, p 22). (p 25)
Hankija peab pakkumuse maksumuse põhjendatust hinnates tegutsema objektiivselt ja mittediskrimineerivalt (vt RKHKo nr 3-20-924/24, p 25). Pakkumus tuleb tagasi lükata, kui tuvastatakse mõni RHS § 115 lg-s 9 nimetatud asjaolu. Samuti on pakkumuse tagasilükkamine vajalik näiteks siis, kui esineb tõsine oht, et leping jääb täitmata; kui pakkuja suudab lepingut täita vaid õigusrikkumise teel saadud eelise tõttu; kui selle aluseks on ilmselge valekalkulatsioon või kohatu lootus, et lepingu hinda õnnestub tulevikus ebaseadusliku muutmise abil tõsta; kui tegu on ilmse konkurentsi kahjustamise katsega. (p 25.1)
Isegi kui pakkumus mitmeaastase kestusega teenuse osutamise lepingu täitmiseks sisaldab paratamatult prognoose ja riske ning täpsed kulud ei ole täielikult ettenähtavad, peab pakkumus sellegipoolest põhinema konkreetsetel kalkulatsioonidel. Ainuüksi viide äririskile ei õigusta nende kalkulatsioonide kontrollimata jätmist olukorras, kus kaebaja oli oma kahtlusi põhjendanud ning vahe võimalike kulude ja kolmandate isikute pakkumuse vahel oli oluline. On õige, et prognoositava asjaolu tõenäosuse hindamine eeldab spetsiifilisemaid teadmisi ja kogemusi valdkonnast (nt küsimus, kui palju raskete ja kui palju pehmete ilmaoludega päevi lepingu kehtivusaja jooksul keskmiselt ette tulla võib). Prognoosist lähtuvatele kalkulatsioonidele see tõdemus ei laiene - kui arvutustes on vigu või on jäetud olulisi faktilisi või õiguslikke asjaolusid arvesse võtmata, siis seda peab kahtluse korral hindama ka kohus. (p 26)
Kuna hankijal ei ole põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse tagasilükkamisel kaalutlusõigust, ei piira kohtuliku kontrolli ulatust HKMS § 158 lg 3. Määratlemata õigusmõistet saab sisustada ka kohus, sekkumata seejuures halduse kaalutlusruumi (vt nt RKHKo nr 3-20-924/24, p 32). Küll aga võib kohus määratlemata mõiste sisustamisel olla vaoshoitud, kui selleks tuleb kasutada spetsiifilisi õigusväliseid teadmisi (vt RKHKo nr 3-20-1198/58, p 14). Hankevaidluste puhul on kolleegium pidanud hinnanguliste otsuste kohtuliku kontrolli ulatuse määramisel oluliseks mh hanke eeldatavat maksumust ja küsimust, kas tegu on avatud hankemenetlusega (vt RKHKo nr 3-20-1198/58, p 16). (p 25.2)
Kui kaebaja eest on valdav osa kolmandate isikute pakkumusest ja hilisematest selgitustest ärisaladuse kaitseks varjatud, siis sellises olukorras peab kohtu roll olema aktiivsem, et piirangut tasakaalustada ja tagada tõhus õiguskaitse (vt RKHKo nr 3-20-924/24, p 29 ja seal viidatud varasem praktika). (p 25.3)
|
| 3-20-1198/58
|
Riigikohtu halduskolleegium |
11.12.2020 |
|
Hankija otsus pakkumuse edukaks tunnistamise kohta peab olema põhjendatud ja teistele pakkujatele tuleb esitada edukat pakkumust iseloomustavad andmed, mis andsid hankijale eelise tema pakkumusega võrreldes (vt ka RKHKo 3-3-1-45-12, p 29). Väga üldsõnalised põhjendused võivad olla vastuolus RHS § 117 lg-ga 1 ja § 47 lg 4 p-ga 3, vaidluse korral saab aga hankija otsuse põhjendusi kohtumenetluses täpsustada. Seejuures on piisav, kui pakkumuse edukaks tunnistamise korraldusest või selles viidatud dokumendist nähtuvad, millistele alustele hankija otsustused tuginevad (RKHKo 3-3-1-45-12, p 29). Kui RHAD-s kehtestatud hindamismetoodika sisaldab täpseid hinnete kirjeldusi, võivad need tagada piisava läbipaistvuse ka ilma hinnete hilisema põhjendamiseta. (p 21)
Kohtutoimik peab olema kohtule nähtav. Kui konfidentsiaalset dokumenti ei ole võimalik infosüsteemis igal ajal kõigi asja lahendavate kohtute jaoks nähtavaks teha, tuleb asjas luua pabertoimik. (p 29)
Kaebaja peab kohtumenetluses vaidlustuse rahuldamata jäämisel kandma hankija põhjendatud õigusabikulud (otsus asjas nr 3-3-1-68-14, p 33; määrus nr 3-18-1445/52, p 5). (p 30)
Hankemenetluse eesmärk on muu hulgas ehitustööde, kaupade ja teenuste ostmisel hankija raha säästmine (RHS § 2 lg 1). Selle eesmärgiga ei oleks kooskõlas olukord, kus õiguspärase hanke korraldaja kanda jäävad vaidlustamisega kaasnenud lisakulud. Kas määrata hankevaidluses hankija esindajaks majasisene jurist või advokaat, on hankija töökorralduse küsimus, mida kohus ei hinda. Kaebaja ei saa nõuda, et hankija korraldab enda esindamise kohtumenetluses kaebajale soodsaimal viisil. Kohus peab siiski jälgima, et hankija õigusabikulu väljamõistmine ei riivaks ebaproportsionaalselt kaebepõhiõigust (PS § 15 lg 1 esimene lause). (p 31)
Ühinemisega kaasnev üldõigusjärglus ei ole mingil moel sarnane olukordadega, kus pakkuja püüab parandada tagantjärele pakkumuse puudusi (vt EKo C-387/14, p 41). (p 27)
RHS § 198 lg 2 kohaselt ei tule taotluse rahuldamise proportsiooni mõõta mitte nõudeid mehaaniliselt loendades, vaid hinnanguliselt nende sisulist kaalu arvestades. (p 28)
Hankija võib hankevaidluses määrata esindajaks majasisese juristi või advokaadi. Kohus peab siiski jälgima, et hankija õigusabikulu väljamõistmine ei riivaks ebaproportsionaalselt kaebepõhiõigust (PS § 15 lg 1 esimene lause). (p 31)
Kaalutlusõigus on haldusorganile antud volitus valida õigusnormi rakendamisel erinevate õiguslike tagajärgede vahel (otsustus- või valikudiskretsioon - HMS § 4 lg 1). Hindamisotsustega on tegemist, kui õigusnormi kohaldamise eeldused tehakse kindlaks hinnanguliselt, iseäranis õigusnormis kasutatud määratlemata õigusmõiste sisustamisel, faktiliste asjaolude hindamisel õigusväliste mõõdupuude alusel, samuti prognooside tegemisel. (p 12)
Haldusorgani, sh hankija kaalutlus- ja hindamisotsuste kohtulikul kontrollimisel on sarnasusi ja erinevusi. Halduse kaalutlusotsuste puhul on kohtul keelatud teha kaalutlusotsust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3 kolmas lause). Kaalutlusotsuseid kontrollitakse üldjuhul mõõdukalt intensiivse ratsionaalsuse testi abil. See seisneb ennekõike kaalutlusreeglite järgimise kontrollis, õiguste piiramise korral ka kolmeastmelise proportsionaalsuse testi (sobivus, vajalikkus, mõõdukus) tegemises (HMS § 4 lg 2, HKMS § 158 lg 3 esimene lause). Erakordselt avara kaalutlusõiguse ja väheintensiivsete õigusriivete korral võib kaalutlusotsuse sisuline kontroll piirduda ilmselgete vigade testiga. (p 13)
Halduse hindamisotsuste puhul ei ole kohtul üldjuhul keelatud teha intensiivsemat kontrolli, sh asendada haldusorgani hinnanguid enda omadega, põhjendades sellist otsustust. HKMS § 158 lg 3 kolmanda lausega sarnanevat üldist keeldu hindamisotsuste puhul pole, sest õigusmõistete sisustamine ja faktiliste olukordade hindamine on kohtuvõimu põhifunktsioon, mitte täidesaatva riigivõimu monopol (RKHKo 3-20-924/24, p 32; 3-17-1545/81, p 26). PS § 146 esimese lause kohaselt mõistab õigust ainult kohus. Sellest tulenevalt ei ole kohus õiguse tõlgendamisel ja kohaldamisel, sh õigusliku tähendusega faktiliste asjaolude tuvastamisel seotud ühegi teise instantsi ega isiku seisukohtadega.
Siiski võib kohus olla vähem või rohkem vaoshoitud ka haldusorgani hinnanguliste otsuste sisulisel kontrollimisel, iseäranis kui küsimuse õiguslik regulatsioon on hõre, kui hindamine eeldab spetsiifilisi õigusväliseid teadmisi või kogemust ning hindamisega kaasnev õiguste riive ei ole intensiivne. See tähendab, et kohus võib, arvestades eespool nimetatud tingimusi nende koostoimes, piirduda täiskontrolli asemel nõrgemate kontrollistandarditega - ratsionaalsuse või isegi ilmselgete vigade testiga. Ratsionaalsuse test tähendab hindamisotsuste puhul analoogselt HMS § 4 lg-ga 2 ennekõike selgitamist, kas haldusorgan on arvestanud õigusnormi eesmärki, õiguse üldpõhimõtteid, üksnes asjakohaseid fakte ning kõiki asjakohaseid fakte. Ilmselgete vigade test tähendab, et on ilma pikemata selge, et haldusorgan on tegutsenud meelevaldselt või vastuolus õigusnormidega (RKHKo 3-3-1-51-16, p 17.2). Erandjuhtudel võib seadusest või asja olemusest tuleneda kohtule ka keeld asjaolusid haldusorgani asemel hinnata. (p 14)
Tuleb rõhutada, et haldusmenetluse reeglitest kinnipidamist ning kaalutlus- ja hindamisotsuste aluseks olevate faktiliste asjaolude tõendatust tuleb kohtul kontrollida täielikult. Piiratud kontrollile võivad alluda vaid faktidest tehtavad järeldused. Ka kohustus rajada kohtuotsus tõenditele (HKMS § 157 lg 2) puudutab vaid faktiliste asjaolude tuvastamist. Faktidel rajanevaid hinnangulisi otsustusi ei ole võimalik tõendada, kuid neid tuleb põhjendada. (p 15)
Avatud hankemenetluses soodsaima pakkumuse väljaselgitamiseks sätestatud kriteeriumid peavad võimaldama objektiivset hindamist (RKHKo 3-17-2718/30, p 22). Hindamiskriteeriumid ei pea olema detailsed ega sisaldama alakriteeriume. Kui hankija siiski soovib alakriteeriume kasutada, tuleb seda teha hankedokumentides (direktiivi 2014/24 põhjendus 45; EKo C-532/06: Lianakis jt, p-d 38, 44-45; C-470/99: Universale Bau, p 99). (p 18)
Hankija ei või hindamiskriteeriume ega alakriteeriume luua ega muuta tagantjärele, pärast pakkumuste avamist. (p 19)
Üldjuhul tuleks lisaks sisulistele hindamiskriteeriumidele RHAD-s määrata kindlaks hindamismetoodika (sh punktiskaala), kuid seda võib pärast pakkumuste avamist kohandada konkreetsetele pakkumustele. Vajaduse korral võib jätta metoodika ette kindlaks määramata ja kujundada see tervikuna alles pärast pakkumuste avamist (EKo C-6/15: Dimarso, p-d 27-31; C-252/10 P: Evropaïki Dynamiki, p 35). (p 20)
VAKO ja kohus võivad hankeasjas vaidlustuse ja kaebuse rahuldada vaid juhul, kui hankija on tegutsenud õigusvastaselt. VAKO ega kohus ei kontrolli hankija kui haldusorgani otsuste kohasust õigusväliste standardite järgi, sh otsuste otstarbekust (EKo C-440/13: Croce Amica, p 44). See mõjutab kohtuliku kontrolli ulatust nii hankija kaalutlusotsuste kui ka hindamisotsuste korral. (p 12)
Halduse kaalutlusotsuste puhul on kohtul keelatud teha kaalutlusotsust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3 kolmas lause). Kaalutlusotsuseid kontrollitakse üldjuhul mõõdukalt intensiivse ratsionaalsuse testi abil. See seisneb ennekõike kaalutlusreeglite järgimise kontrollis, õiguste piiramise korral ka kolmeastmelise proportsionaalsuse testi (sobivus, vajalikkus, mõõdukus) tegemises (HMS § 4 lg 2, HKMS § 158 lg 3 esimene lause). Erakordselt avara kaalutlusõiguse ja väheintensiivsete õigusriivete korral võib kaalutlusotsuse sisuline kontroll piirduda ilmselgete vigade testiga. (p 13)
VAKO ja kohus võivad hankeasjas vaidlustuse ja kaebuse rahuldada vaid juhul, kui hankija on tegutsenud õigusvastaselt. VAKO ega kohus ei kontrolli hankija kui haldusorgani otsuste kohasust õigusväliste standardite järgi, sh otsuste otstarbekust (EKo C-440/13: Croce Amica, p 44). See mõjutab kohtuliku kontrolli ulatust nii hankija kaalutlusotsuste kui ka hindamisotsuste korral. (p 12)
Halduse hindamisotsuste puhul ei ole kohtul üldjuhul keelatud teha intensiivsemat kontrolli, sh asendada haldusorgani hinnanguid enda omadega, põhjendades sellist otsustust. HKMS § 158 lg 3 kolmanda lausega sarnanevat üldist keeldu hindamisotsuste puhul pole, sest õigusmõistete sisustamine ja faktiliste olukordade hindamine on kohtuvõimu põhifunktsioon, mitte täidesaatva riigivõimu monopol (RKHKo 3-20-924/24, p 32; 3-17-1545/81, p 26). PS § 146 esimese lause kohaselt mõistab õigust ainult kohus. Sellest tulenevalt ei ole kohus õiguse tõlgendamisel ja kohaldamisel, sh õigusliku tähendusega faktiliste asjaolude tuvastamisel seotud ühegi teise instantsi ega isiku seisukohtadega. (p 14)
Siiski võib kohus olla vähem või rohkem vaoshoitud ka haldusorgani hinnanguliste otsuste sisulisel kontrollimisel, iseäranis kui küsimuse õiguslik regulatsioon on hõre, kui hindamine eeldab spetsiifilisi õigusväliseid teadmisi või kogemust ning hindamisega kaasnev õiguste riive ei ole intensiivne. See tähendab, et kohus võib, arvestades eespool nimetatud tingimusi nende koostoimes, piirduda täiskontrolli asemel nõrgemate kontrollistandarditega - ratsionaalsuse või isegi ilmselgete vigade testiga. Ratsionaalsuse test tähendab hindamisotsuste puhul analoogselt HMS § 4 lg-ga 2 ennekõike selgitamist, kas haldusorgan on arvestanud õigusnormi eesmärki, õiguse üldpõhimõtteid, üksnes asjakohaseid fakte ning kõiki asjakohaseid fakte. Ilmselgete vigade test tähendab, et on ilma pikemata selge, et haldusorgan on tegutsenud meelevaldselt või vastuolus õigusnormidega (RKHKo 3-3-1-51-16, p 17.2). Erandjuhtudel võib seadusest või asja olemusest tuleneda kohtule ka keeld asjaolusid haldusorgani asemel hinnata. (p 14)
Ideekonkursi võistlustööd ei pruugi alluda õiguse mõõdupuudele ning žürii hinnangute sisuline kontroll on piiratud ilmselguse kriteeriumiga (RKHKo 3-3-1-51-16). Sellest seisukohast ei saa lähtuda asjas, kus vaidluse all on ülalpool rahvusvahelist piirmäära korraldatud avalik hankemenetlus. Esiteks peegeldab hanke eeldatav maksumus hankes osalevate ettevõtjate õiguste riive intensiivsust (vrd RKHKo 3-17-2718/30, p 23). Teiseks kehtib avatud hankemenetluses oluliselt täpsem õigusraam võrreldes ideekonkursiga ning märksa suurem kaal on ka riigihanke korraldamise üldpõhimõtetel, eriti läbipaistvusel, kontrollitavusel, proportsionaalsusel ja võrdsel kohtlemisel (RHS § 3 p-d 1 ja 2; vt ka EKo C-440/13: Croce Amica, resolutiivosa p 2, vrd erinevaid keeleversioone; RKHKo 3-19-1825/50, p 16). (p 16)
Seega peavad VAKO ja kohtud hankija otsuse hinnangulisele iseloomule vaatamata sellistes asjades minema kaugemale ilmselgete vigade testist ja kontrollima sisuliselt kaebaja pakkumusele antud hinnangute põhjendatust, iseäranis, kas hindamisel arvestati asjakohaseid, täielikke ja tõendatud fakte ning õiguse üldpõhimõtteid, samuti, kas hindamine toimus RHAD-s teatavaks tehtud hindamiskriteeriumide kohaselt (RHS § 117 lg 1). VAKO ja kohtud ei pea sedalaadi hinnangute kontrollimisel asendama hankija hinnanguid enda omadega ega kõrvaldama kõiki mõeldavaid kahtlusi (vt ka RKHKo 3-20-718/28, p 18). Kõrvaldada tuleb aga vähemalt olulised kahtlused ning selleks ei piisa üldsõnalistest ja põhistamata selgitustest (RKHKo 3-20-924/24, p 31; 3-3-1-50-15, p 23). (p 17)
Pakkumuste hindamise pädevuse annab seadus just nimelt hankijale, mitte hankijast sõltumatutele asjatundjatele. Hindamine võib osal juhtudel põhineda, aga ei pea põhinema eksperdiarvamusel (EKo C-19/00: SIAC Construction, p 45). Hankija hinnangu kinnituseks või kummutamiseks võib kohus hinnata ka eksperdiarvamusi ja dokumentaalse tõendina muid asja tundvate isikute arvamusi, ilma et neil oleks ette kindlaks määratud jõudu. Niisugune tõend ei ole kohtuotsuse tegemisel iseenesest kaalukam haldusorgani hinnangutest (HKMS § 61 lg 2). (p 17)
VAKO ja kohus võivad hankeasjas vaidlustuse ja kaebuse rahuldada vaid juhul, kui hankija on tegutsenud õigusvastaselt. VAKO ega kohus ei kontrolli hankija kui haldusorgani otsuste kohasust õigusväliste standardite järgi, sh otsuste otstarbekust (EKo C-440/13: Croce Amica, p 44). See mõjutab kohtuliku kontrolli ulatust nii hankija kaalutlusotsuste kui ka hindamisotsuste korral. (p 12)
Haldusmenetluse reeglitest kinnipidamist ning kaalutlus- ja hindamisotsuste aluseks olevate faktiliste asjaolude tõendatust tuleb kohtul kontrollida täielikult. Piiratud kontrollile võivad alluda vaid faktidest tehtavad järeldused. Faktidel rajanevaid hinnangulisi otsustusi ei ole võimalik tõendada, kuid neid tuleb põhjendada. (p 15)
Olukorras, kui kaebaja ei vaidlusta riigihanke alusdokumenti, ei saa kaebaja hilisemas menetlusfaasis tugineda väitele, et hankes oleks tulnud korraldada ideekonkurss. (p 26)
Ideekonkursi võistlustööd ei pruugi alluda õiguse mõõdupuudele ning žürii hinnangute sisuline kontroll on piiratud ilmselguse kriteeriumiga (vt RKHKo 3-3-1-51-16). (p 16)
Olukorras, kui kaebaja ei vaidlusta riigihanke alusdokumenti, ei saa kaebaja hilisemas menetlusfaasis tugineda väitele, et hankes oleks tulnud korraldada ideekonkurss. (p 26)
Hindamiskriteeriumi õigusvastasusele peab saama mõjuval põhjusel tugineda ka hindamise vaidlustamisel. (EKo C-538/13: eVigilo, p-d 55-58). (p 22)
Pakkumuste hindamise pädevuse annab seadus hankijale, mitte hankijast sõltumatutele asjatundjatele. Hindamine võib osal juhtudel põhineda, aga ei pea põhinema eksperdiarvamusel (EKo C-19/00: SIAC Construction, p 45). (p 17)
Avatud hankemenetluses soodsaima pakkumuse väljaselgitamiseks sätestatud kriteeriumid peavad võimaldama objektiivset hindamist (RKHKo 3-17-2718/30, p 22), kuid hindamisel ei saa subjektiivsust kunagi täielikult välistada. Hindamiskriteeriumid ei pea olema detailsed ega sisaldama alakriteeriume. Kui hankija siiski soovib alakriteeriume kasutada, tuleb seda teha hankedokumentides (direktiivi 2014/24 põhjendus 45; EKo C-532/06: Lianakis jt, p-d 38, 44-45; C-470/99: Universale Bau, p 99). (p 18)
Kui hankija määrab detailid või alakriteeriumid kindlaks, tuleb neid hindamisel järgida. Hankija ei või hindamiskriteeriume ega alakriteeriume luua ega muuta tagantjärele, pärast pakkumuste avamist. Alakriteeriumide sätestamisel ei ole hindamisel piisav koondhinde andmine, vaid esitada tuleb ka alakriteeriumile vastavad osahinded. Hankija võib pärast pakkumuste esitamise tähtaja möödumist määrata niisuguste alakriteeriumide suhtelise osakaalu, mis sisuliselt vastavad hindamiskriteeriumidele, kuid seda kolmel tingimusel: esiteks ei tohi muuta hindamiskriteeriume; teiseks ei tohi kehtestada tegureid, mis oleksid pakkumuste koostamist võinud mõjutada; kolmandaks ei või alakriteeriumide osakaalu määramise aluseks olla midagi, mis võib mõnd pakkujat diskrimineerida (EKo C-6/15: Dimarso, p 26; C-252/10 P: Evropaïki Dynamiki, p 33). (p 19)
Hindamiskomisjonile peab jääma vabadus oma tööd korraldada, muutmata hindamiskriteeriume ega nende osakaale. Üldjuhul tuleks lisaks sisulistele hindamiskriteeriumidele RHAD-s määrata kindlaks hindamismetoodika (sh punktiskaala), kuid seda võib pärast pakkumuste avamist kohandada konkreetsetele pakkumustele. Vajaduse korral võib jätta metoodika ette kindlaks määramata ja kujundada see tervikuna alles pärast pakkumuste avamist (EKo C-6/15: Dimarso, p-d 27-31; C-252/10 P: Evropaïki Dynamiki, p 35). Hindamismetoodika võib põhineda nii absoluutskaalal kui ka samas hankes esitatud pakkumuste suhtelisel võrdlusel. Suhtelise hindamismetoodika puhul peab võrdlemine olema dokumenteeritud. Ka absoluutse hindamisskaala puhul peab hankija vajaduse korral selgitama sarnaste pakkumuste erinevat hindamist. (p 20)
Hindamiskriteeriume tuleb kohaldada objektiivselt ja ühetaoliselt kõigi pakkujate suhtes (EKo C-19/00: SIAC Construction, p 44). Hankija otsus pakkumuse edukaks tunnistamise kohta peab olema põhjendatud ja teistele pakkujatele tuleb esitada edukat pakkumust iseloomustavad andmed, mis andsid hankijale eelise tema pakkumusega võrreldes (vt ka RKHKo 3-3-1-45-12, p 29). Väga üldsõnalised põhjendused võivad olla vastuolus RHS § 117 lg-ga 1 ja § 47 lg 4 p-ga 3, vaidluse korral saab aga hankija otsuse põhjendusi kohtumenetluses täpsustada. Mida üldisemad on hindamiskriteeriumid ja -metoodika, seda avaram on hankija hindamisruum ning seda põhjalikumad peavad läbipaistvuse tagamiseks olema hinnete põhjendused. Kui RHAD-s kehtestatud hindamismetoodika sisaldab täpseid hinnete kirjeldusi, võivad need tagada piisava läbipaistvuse ka ilma hinnete hilisema põhjendamiseta. (p 21)
Konsensuslik hindamine ei ole kollegiaalses komisjonis keelatud. Kohus ei pea hindamiskomisjoni otsuste kontrollimisel uurima, kuidas kujunes üksikute komisjoni liikmete seisukoht ja kas see muutus menetluse käigus. (p 26)
|
| 3-20-924/24
|
Riigikohtu halduskolleegium |
04.11.2020 |
|
Hankija võib pakkumuse maksumuse põhjendatust kontrollida ka pärast pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse tegemist ja enne hankelepingu sõlmimist. Seda mh juhul, kui hankijal vaidlustuse esitamise järel tekib kahtlus, et pakkumuse maksumus võib olla põhjendamatult madal. RHS § 73 lg 3 p 1 kohaselt lõpeb hankemenetlus hankelepingu sõlmimisega. RHS § 120 lg-s 2 sätestatud ooteaeg võimaldab menetlusosalistel kasutada edasikaebeõigust ja vaidlustada hankija eduka pakkuja väljavalimise otsust. Seega pakkujal ei saa tekkida õigustatud ootust hankelepingu sõlmimiseks enne nõustumuse andmist. Menetlusökonoomia põhimõttest lähtuvalt on mõistlik, kui hankija saab ise oma võimaliku vea parandada ega pea ootama vaidlustusmenetluse lõppu. (p 17)
Hankija võib pakkumuse maksumuse põhjendatust kontrollida ka pärast pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse tegemist ja enne hankelepingu sõlmimist. Seda mh juhul, kui hankijal vaidlustuse esitamise järel tekib kahtlus, et pakkumuse maksumus võib olla põhjendamatult madal. RHS § 73 lg 3 p 1 kohaselt lõpeb hankemenetlus hankelepingu sõlmimisega. RHS § 120 lg-s 2 sätestatud ooteaeg võimaldab menetlusosalistel kasutada edasikaebeõigust ja vaidlustada hankija eduka pakkuja väljavalimise otsust. Seega pakkujal ei saa tekkida õigustatud ootust hankelepingu sõlmimiseks enne nõustumuse andmist. Menetlusökonoomia põhimõttest lähtuvalt on mõistlik, kui hankija saab ise oma võimaliku vea parandada ega pea ootama vaidlustusmenetluse lõppu. (p 17)
Pakkumuse põhjendamatult madala maksumuse hindamisel peab hankijal esmalt tekkima põhjendatud kahtlus, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal (RKHKo 3-19-1825/50, p 14). Seejärel tuleb hankijal anda pakkujale võimalus selgitada ja tõendada, kuidas pakkumuse maksumus kujunes, sh näiteks ebaseadusliku riigiabi kahtluse korral näidata, et riigiabi anti kooskõlas õigusaktidega või et see ei saanud mõjutada pakkumuse maksumust (RKHKo 3-3-1-50-15, p 21). Põhjendamatult madala maksumuse kindlakstegemine on keerukas majanduslik otsus, mille üle kohtulik kontroll on üldjuhul piiratud (samas, p 23). (p 18)
RHS § 115 peamine eesmärk on kaitsta pakkujat hankija omavoli eest pakkumuse tagasilükkamisel. Lisaeesmärgid on tagada hankijale õigus hinnata hankelepingu sõlmimisega kaasnevaid riske ja mitte sõlmida hankelepingut majanduslikult ebamõistlikel tingimustel, mille tõttu ebaõnnestub hankelepingu täitmine, ning tagada pakkujate võrdne kohtlemine ja vältida konkurentsimoonutusi. (p 20)
Igasugust alla omahinna pakkumust ei ole alust pidada põhjendamatult madala maksumusega pakkumuseks. Seejuures pole ettevõtjatel üleüldist keeldu oma hindu lepingute üleselt ristsubsideerida, see kehtib erinormidest tulenevalt vaid teatud sektorites. (p 22)
Lähtudes RHS § 3 p-st 3 tuleb hankijal lugeda pakkumuse maksumus põhjendamatult madalaks ka siis, kui selle alusel hankelepingu sõlmimine kahjustaks konkurentsi. Konkurentsi kahjustamiseks ei saa pidada igasugust alapakkumuse tegija turuosa suurenemist. Alapakkumus kahjustab konkurentsi ennekõike Euroopa Liidu toimimise lepingu art 102 või KonkS § 16 rikkumise (sh konkurentide turult väljatõrjumisele ohu) korral. (p 23)
RHS § 115 lg 8 ei anna hankijale sõnaselgelt kaalutlusõigust pakkumuse tagasi lükkamise üle otsustamisel juhul, kui ta tuvastab, et pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega. Juhul kui pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal, tuleb RHS § 115 lg 8 alusel hankijal pakkumus tagasi lükata. Hankijal on aga hindamisruum otsustamisel, kas pakkumuse madal maksumus on põhjendatud. “Põhjendamatult madal maksumus“ on määratlemata õigusmõiste, mistõttu on selle määratlemine liikmesriigi ja täpsemalt hankija ülesanne, kuid see peab toimuma objektiivselt ja mittediskrimineerivalt. Hankijal tuleb pakkuja selgituse hindamisel arvestada kogumis kõiki asjassepuutuvaid fakte, silmas pidades, et lubatud põhjenduste loetelu seaduses on mitteammendav (RHS § 115 lg 7). (p 25)
Hankija hindamisruum arvesse võetavate asjaolude osas on siiski piiratud ja RHS § 115 lg 9 alusel peab hankija pakkumuse tagasi lükkama, kui ta tuvastab, et pakkumuse põhjendamatult madal maksumus on tingitud hankelepingu täitmise kohas kehtivate keskkonna-, sotsiaal- või tööõiguse valdkonda reguleerivate sätete eiramisest. Lisaks saab põhjendamatult madala maksumusega pakkumuseks pidada pakkumust, mille puhul on tõsine oht, et leping jääb täitmata, või mille puhul pakkuja suudab lepingut täita vaid õigusrikkumise teel saadud eelise tõttu. Pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega ka siis, kui selle aluseks on ilmselge valekalkulatsioon või kohatu lootus, et lepingu hinda õnnestub tulevikus ebaseadusliku muutmise abil tõsta. Samuti võib põhjendamatult madala maksumusega pakkumuseks pidada ilmset konkurentsi kahjustamise katset. (p 26)
Kaebuse esitanud isikul on kohustus tõendada, et vaidlustatud pakkumuses märgitud hind on liiga madal (HKMS § 59 lg 1). Samas on kohtul võimalik ka pakkujalt tema pakkumuse kohta täpsustavaid andmeid nõuda (HKMS § 59 lg-d 1 ja 3). Olukorras, kus kaebaja eest on kolmanda isiku selgitusi ärisaladuse kaitseks varjatud ja tema menetlusõigused on olulisel määral piiratud, peab kohtu roll olema selle võrra aktiivsem, et seda piirangut tasakaalustada. Juurdepääsu tõenditele võib piirata eeldusel, et seeläbi ei piirata õiguse tõhusale õiguskaitsele tuuma ning kohus võtab meetmeid juurdepääsupiirangu tasakaalustamiseks (RKHKo 3-17-911/53, p 23, samuti EIKo Regner vs. Tšehhi, nr 35289/11, p-d 148-149, 151-161; EKo C-300/11 ZZ, p-d 55 jj). (p 29)
Kaebuse esitanud isikul on kohustus tõendada, et vaidlustatud pakkumuses märgitud hind on liiga madal (HKMS § 59 lg 1). Samas on kohtul võimalik ka pakkujalt tema pakkumuse kohta täpsustavaid andmeid nõuda (HKMS § 59 lg-d 1 ja 3). Olukorras, kus kaebaja eest on kolmanda isiku selgitusi ärisaladuse kaitseks varjatud ja tema menetlusõigused on olulisel määral piiratud, peab kohtu roll olema selle võrra aktiivsem, et seda piirangut tasakaalustada. Juurdepääsu tõenditele võib piirata eeldusel, et seeläbi ei piirata õiguse tõhusale õiguskaitsele tuuma ning kohus võtab meetmeid juurdepääsupiirangu tasakaalustamiseks (RKHKo 3-17-911/53, p 23, samuti EIKo Regner vs. Tšehhi, nr 35289/11, p-d 148-149, 151-161; EKo C-300/11 ZZ, p-d 55 jj). (p 29)
Vaidlustuskomisjon ja kohtud peavad ka hankeasjas juhinduma uurimispõhimõttest ning tagama omal initsiatiivil kõigi oluliste asjaolude väljaselgitamise (RKHKo 3-3-1-24-13, p 26 ja 3-3-1-7-17, p 13). Kui dokumentide konfidentsiaalsus takistas hankijal hankemenetluses sõnastada põhjusi, mille tõttu ta otsustas mitte jätta pakkujat põhjendamatult madala maksumuse tõttu hankemenetlusest kõrvale, siis peab hankija need põhjendused vähemalt kohtumenetluses esitama ning kohus saab vajadusel menetluse selles osas kinniseks kuulutada. (p 30)
Vaidlustuskomisjon ja kohtud peavad ka hankeasjas juhinduma uurimispõhimõttest ning tagama omal initsiatiivil kõigi oluliste asjaolude väljaselgitamise (RKHKo 3-3-1-24-13, p 26 ja 3-3-1-7-17, p 13). Kui dokumentide konfidentsiaalsus takistas hankijal hankemenetluses sõnastada põhjusi, mille tõttu ta otsustas mitte jätta pakkujat põhjendamatult madala maksumuse tõttu hankemenetlusest kõrvale, siis peab hankija need põhjendused vähemalt kohtumenetluses esitama ning kohus saab vajadusel menetluse selles osas kinniseks kuulutada. (p 30)
Vt p 32 ja RKHKo 3-17-1545/81, p 26.
|
| 3-19-1825/50
|
Riigikohtu halduskolleegium |
16.03.2020 |
|
Kuna vaidlusalune hange korraldati kontsessioonilepingu sõlmimiseks, ei tulnud hankijal lähtuda põhjendamatult madala maksumuse kontrollimisel RHS §-s 115 sätestatust, vaid riigihanke alusdokumentidest (RHS § 16 lg 2 ja § 141 lg 1). (p 13)
Kui hankija pakkujalt juba pakkumuse maksumuse kohta selgitust küsis, algatas ta sellega, sõltumata pöördumise ajendist, pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrolli ning tal tuli pakkuja vastust ka sisuliselt hinnata. Euroopa Kohus on pakkumuse põhjendamatult madala maksumuse hindamise kohta selgitanud, et regulatsiooni eesmärgiks on, vältimaks hankija meelevaldsust ja tagamaks ausat konkurentsi ettevõtjate vahel, et pakkumuste hindamisel toimuks hankija ja pakkuja vahel tegelik seisukohtade vahetus, et pakkuja saaks tõendada, et tema pakkumus on tõsiseltvõetav (Euroopa Kohtu otsused asjades C-568/13: Data Medical Service, p 48; C-599/10: SAG ELV Slovensko jt, p 29; ning liidetud asjades C-285/99 ja C-286/99: Impresa Lombardini, p 57). Kuigi Euroopa Kohus ei esitanud neid seisukohti kontsessioonimenetluse kontekstis, on samadest põhimõtetest kohane lähtuda ka praeguses asjas, arvestades riigihanke üldpõhimõtete, sh läbipaistvuse, kontrollitavuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldatavust kontsessioonimenetluses. (p 15)
Vt p 14 ja annotatsiooni RKHK otsusele asjas nr 3-3-1-50-15, p 21.
Kui hankija pakkujalt juba pakkumuse maksumuse kohta selgitust küsis, algatas ta sellega, sõltumata pöördumise ajendist, pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrolli ning tal tuli pakkuja vastust ka sisuliselt hinnata. Euroopa Kohus on pakkumuse põhjendamatult madala maksumuse hindamise kohta selgitanud, et regulatsiooni eesmärgiks on, vältimaks hankija meelevaldsust ja tagamaks ausat konkurentsi ettevõtjate vahel, et pakkumuste hindamisel toimuks hankija ja pakkuja vahel tegelik seisukohtade vahetus, et pakkuja saaks tõendada, et tema pakkumus on tõsiseltvõetav (Euroopa Kohtu otsused asjades C-568/13: Data Medical Service, p 48; C-599/10: SAG ELV Slovensko jt, p 29; ning liidetud asjades C-285/99 ja C-286/99: Impresa Lombardini, p 57). Kuigi Euroopa Kohus ei esitanud neid seisukohti kontsessioonimenetluse kontekstis, on samadest põhimõtetest kohane lähtuda ka praeguses asjas, arvestades riigihanke üldpõhimõtete, sh läbipaistvuse, kontrollitavuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldatavust kontsessioonimenetluses. (p 15)
Praegusel juhul ei ole kohane lähtuda RKHK otsuses nr 3-19-1464/41 esitatud seisukohast, et hankemenetlus põhineb suurel määral pakkujate ühepoolsetel kinnitustel ja hankija võimalusel neid usaldada (otsuse p 16). Kui hankija on juba algatanud kontrolli, et kõrvaldada kahtlus pakkumuse maksumuse põhjendatuses, ei ole põhjendatud usaldada pakkuja kontrollimatut vastust hankija selgitusnõudele. Erinevalt riigiabi valdkonnast (vrd RKHK otsus asjas nr 3-3-1-50-15) on kohalikul omavalitsusel jäätmehoolduse valdkonnas piisav pädevus, et hinnata pakkuja väiteid sisuliselt. (p 17)
Vt p 14 ja annotatsiooni RKHK otsusele asjas nr 3-3-1-50-15, p 21.
Kui hankija pakkujalt juba pakkumuse maksumuse kohta selgitust küsis, algatas ta sellega, sõltumata pöördumise ajendist, pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrolli ning tal tuli pakkuja vastust ka sisuliselt hinnata. Euroopa Kohus on pakkumuse põhjendamatult madala maksumuse hindamise kohta selgitanud, et regulatsiooni eesmärgiks on, vältimaks hankija meelevaldsust ja tagamaks ausat konkurentsi ettevõtjate vahel, et pakkumuste hindamisel toimuks hankija ja pakkuja vahel tegelik seisukohtade vahetus, et pakkuja saaks tõendada, et tema pakkumus on tõsiseltvõetav (Euroopa Kohtu otsused asjades C-568/13: Data Medical Service, p 48; C-599/10: SAG ELV Slovensko jt, p 29; ning liidetud asjades C-285/99 ja C-286/99: Impresa Lombardini, p 57). Kuigi Euroopa Kohus ei esitanud neid seisukohti kontsessioonimenetluse kontekstis, on samadest põhimõtetest kohane lähtuda ka praeguses asjas, arvestades riigihanke üldpõhimõtete, sh läbipaistvuse, kontrollitavuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldatavust kontsessioonimenetluses. (p 15)
Jäätmeveo valdkonnas ei ole hankijal pakkumuse maksumuse põhjenduste kontrollimisel laia hindamisruumi ning kohtud ei saa piirduda ilmselguse kriteeriumiga. Valdkonnas on oluline lähtuda põhimõttest, et saastaja maksab (vt KeÜS § 12). Lisaks lepingu täitmise võimatuse ja konkurentide kahjustamise ohtudele tuleb arvestada ohuga, et kui pakkumuse maksumus ei kata keskkonnanõuete täitmise kulusid, võivad need nõuded jääda täitmata. Jäätmehoolduse korraldamine on kohaliku omavalitsuse ülesanne (KOKS § 6 lg 1), mille raames ta vastutab mh korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete taaskasutamise või kõrvaldamise eest (JäätS § 70, RKHK otsus asjas nr 3-3-1-68-14, p 19), ning ta peab seejuures tagama keskkonnanõuete järgimise. JäätS § 66 lg 5 kohaselt peab jäätmeveo teenustasu olema piisav, et katta jäätmekäitluskoha rajamis-, kasutamis-, sulgemis- ja järelhoolduskulud ning jäätmete veo ja veo ettevalmistamisega seotud kulud. Kuigi JäätS ja KOV jäätmehoolduseeskirja nõuet ei ole kirja pandud hanke alusdokumentidesse, tuli sellest siiski lähtuda pakkumuse maksumuse põhjendatuse hindamisel. Keskkonnanõuete täitmise tagamise vajadust kontsessioonide puhul on rõhutatud ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta (põhjendused 55 ja 58). (p 16)
Praegusel juhul ei ole kohane lähtuda RKHK otsuses nr 3-19-1464/41 esitatud seisukohast, et hankemenetlus põhineb suurel määral pakkujate ühepoolsetel kinnitustel ja hankija võimalusel neid usaldada (otsuse p 16). Kui hankija on juba algatanud kontrolli, et kõrvaldada kahtlus pakkumuse maksumuse põhjendatuses, ei ole põhjendatud usaldada pakkuja kontrollimatut vastust hankija selgitusnõudele. Erinevalt riigiabi valdkonnast (vrd RKHK otsus asjas nr 3-3-1-50-15) on kohalikul omavalitsusel jäätmehoolduse valdkonnas piisav pädevus, et hinnata pakkuja väiteid sisuliselt. (p 17)
Iseenesest on Euroopa Kohtu praktika kohaselt RHS § 95 lg 4 p 4 alusel võimalik kõrvaldada ka pakkuja, kes on rikkunud konkurentsieeskirju, kusjuures rikkumine ei pea olema tuvastatud jõustunud kohtuotsusega, vaid hankija võib rikkumise tuvastada mis tahes viisil, mida ta suudab tõendada (Euroopa Kohtu otsus asjas C-425/18: Consorzio Nazionale Servizi, p 32). Siiski on Euroopa Kohus konkurentsieeskirjade rikkumist pidanud võimalikuks kõrvaldamise aluseks eeskätt juhul, kui selle eest on karistatud rahatrahvi või rahalise karistusega (samas, p 33; otsus asjas C-470/13: Generali-Providencia Biztosító, p 35). Isegi kui rikkumine tuvastatakse, ei saa see automaatselt kaasa tuua ettevõtja hankemenetlusest kõrvaldamist, vaid lähtuda tuleb proportsionaalsuse põhimõttest (Consorzio Nazionale Servizi, p 34). Hankijal on isegi rikkumise tuvastamise korral lai kaalutlusruum. (p 20)
Jäätmeveo valdkonnas ei ole hankijal pakkumuse maksumuse põhjenduste kontrollimisel laia hindamisruumi ning kohtud ei saa piirduda ilmselguse kriteeriumiga. Valdkonnas on oluline lähtuda põhimõttest, et saastaja maksab (vt KeÜS § 12). Lisaks lepingu täitmise võimatuse ja konkurentide kahjustamise ohtudele tuleb arvestada ohuga, et kui pakkumuse maksumus ei kata keskkonnanõuete täitmise kulusid, võivad need nõuded jääda täitmata. Jäätmehoolduse korraldamine on kohaliku omavalitsuse ülesanne (KOKS § 6 lg 1), mille raames ta vastutab mh korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete taaskasutamise või kõrvaldamise eest (JäätS § 70, RKHK otsus asjas nr 3-3-1-68-14, p 19), ning ta peab seejuures tagama keskkonnanõuete järgimise. JäätS § 66 lg 5 kohaselt peab jäätmeveo teenustasu olema piisav, et katta jäätmekäitluskoha rajamis-, kasutamis-, sulgemis- ja järelhoolduskulud ning jäätmete veo ja veo ettevalmistamisega seotud kulud. Kuigi JäätS ja KOV jäätmehoolduseeskirja nõuet ei ole kirja pandud hanke alusdokumentidesse, tuli sellest siiski lähtuda pakkumuse maksumuse põhjendatuse hindamisel. Keskkonnanõuete täitmise tagamise vajadust kontsessioonide puhul on rõhutatud ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta (põhjendused 55 ja 58). (p 16)
Praegusel juhul ei ole kohane lähtuda RKHK otsuses nr 3-19-1464/41 esitatud seisukohast, et hankemenetlus põhineb suurel määral pakkujate ühepoolsetel kinnitustel ja hankija võimalusel neid usaldada (otsuse p 16). Kui hankija on juba algatanud kontrolli, et kõrvaldada kahtlus pakkumuse maksumuse põhjendatuses, ei ole põhjendatud usaldada pakkuja kontrollimatut vastust hankija selgitusnõudele. Erinevalt riigiabi valdkonnast (vrd RKHK otsus asjas nr 3-3-1-50-15) on kohalikul omavalitsusel jäätmehoolduse valdkonnas piisav pädevus, et hinnata pakkuja väiteid sisuliselt. (p 17)
|
| 3-19-1464/41
|
Riigikohtu halduskolleegium |
19.12.2019 |
|
Kuna seadus ega hankija ei kehtestanud koolitusplaanile sisu- ega vorminõudeid, pidi koolitusplaan kätkema endas teavet, mille esitamise kohustus pidi olema arusaadav n-ö keskmisele vastavas valdkonnas tegutsevale ettevõtjale. Euroopa Kohus on otsustanud, et võrdse kohtlemise põhimõtet ja läbipaistvuskohustust tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus ettevõtja kõrvale jätmine hankemenetlusest sellise kohustuse täitmata jätmisel, mis ei tulene sõnaselgelt selle menetlusega seotud dokumentidest ega kehtivast riigisisesest õigusest, vaid selle õiguse ja nende dokumentide tõlgendamisest ning liikmesriigi haldusasutuste või -kohtute poolt nendes dokumentides olevate lünkade täitmisest (otsus asjas nr C-309/18: Lavorgna, p 20). (p 13)
VAKO ega kohtud ei ole seotud hankija poolt hankemenetluse dokumendile antud tõlgendusega, kuid hankija otsust tühistades tuleb neil põhjendada, miks hankija tõlgendus on väär. Praegusel juhul ei olnud hankija käsitlus vastuolus ühegi õigusnormiga ega äritavaga. Ringkonnakohus pole näidanud, mille põhjal ta asus seisukohale, et vaidlusalune teave on nõutav koolitusplaani üldlevinud tähendusest tulenevalt. Kolleegiumi hinnangul pole selliseks seisukohaks alust. (p 14)
Hankija ei saa hankemenetluse selles faasis asuda pakkumusele esitama tingimusi, mida alusdokumendid ei sisalda. (p 15)
Kui seadus ei sätesta teisiti, võib hankija otsustada, kas ta usaldab pakkujate kinnitusi või nõuab vastavate asjaolude kindlakstegemiseks tõendeid. Praegusel juhul ei nõudnud hankija hankedokumendis koolitaja kinnituse esitamist. Seetõttu tuleb piisavaks pidada pakkuja kinnituse esitamist. Kohtul ei ole ilma seadusliku aluseta õigust sekkuda hankija kaalutlusõigusesse ning nõuda tõendi esitamist seal, kus hankija on õiguspäraselt otsustanud piirduda pakkuja kinnitusega. Hankemenetlus põhineb suurel määral pakkujate ühepoolsetel kinnitustel ja hankija võimalusel neid usaldada (RHS § 104, § 122 lg 3, § 175 lg-d 2 ja 4, § 178 lg 3 p 2). (p 16)
Euroopa Kohus on selgitanud, et kui hanke alusdokumentide tingimused ei võimalda pakkujatel oma hinnapakkumuses teatud andmeid välja tuua, võivad liikmesriigid anda pakkujatele võimaluse oma olukord nende nõuetega kooskõlla viia (otsus asjas nr C-309/18: Lavorgna, p 32). RHS § 46 lg 4 võimaldab hankijal anda pakkujale tähtaeg pakkumuses esitatud andmeid selgitavate andmete või dokumentide esitamiseks. Arvestades koolitusplaani mõiste määratlematust, on ekslik VAKO ja kohtute seisukoht, et hankija poleks tohtinud võimaldada kolmanda isiku pakkumuses koolitusplaani kohta esitatud andmeid täpsustada, kui need oleks olnud ebapiisavad. (p 17)
Hankija on hankeasjas vastustajaks sõltumata sellest, kas ta toetab halduskohtule esitatud kaebust või vaidleb sellele vastu. Menetluskulude jagamisel tuleb kaebaja kohta käivaid sätteid kohaldada vaidlustaja suhtes ning kolmanda isiku kohta käivaid sätteid isiku suhtes, kelle kasuks tegi otsuse hankija (RKHK otsus asjas nr 3-3-1-91-10, p 22).
Apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmisel korral peab kaebaja kandma vaidlustaja, mitte aga hankija menetluskulud (HKMS § 108 lg 1 teine lause). Kui ringkonnakohus rahuldab kaebuse ja ühtlasi apellatsioonkaebuse, peaks vaidlustaja kandma nii kaebaja kui ka vastustaja põhjendatud menetluskulud. (p 19)
|
| 3-17-2718/30
|
Riigikohtu halduskolleegium |
20.11.2019 |
|
Euroopa Kohus pole oma praktikas isegi ülalpool rahvusvahelist piirmäära nõudnud hindamismeetodite ammendavat kindlaksmääramist (otsus asjas nr C-6/15: Dimarso). Lihthanke eripära arvestades on nende puhul liikmesriikidel võimalik näha ette veelgi suurem paindlikkus. (p 24)
Kaebaja tegutseb põhikirja kohaselt küll avalikes huvides, kuid see toimub vaid kaebaja liikmeskonna vabatahtliku huvitegevusena. Kaebaja põhikirjalised eesmärgid (sh kultuuripärandi jäädvustamine ja tutvustamine, teaduse, kultuuri ja hariduse toetamine jne) seonduvad vähemalt osaliselt riigi ülesandega säilitada eesti kultuuri. Kultuur on samas oluliselt laiem eluvaldkond kui riigi ülesannetega hõlmatud tegevused (vrd spordi kohta RKHK otsus asjas nr 3-3-1-19-06, p 9). Kaebaja tegevus on vabakonna hobitegevus ja sellisena kaitstud põhiseadusliku ühinemisvabadusega (PS § 48 lg 1 esimene lause). (p 16)
Vt p 10 ja RKHK otsuse asjas nr 3-3-1-46-13 annotatsioone.
RHS v.r § 10 lg 1 p 6 ja lg 2 ning sellega ülevõetavate direktiivide eesmärk on vältida riigihanke reeglitest möödaminekut avalike ülesannete erasektorile delegeerimisega. Nende sätete eesmärk pole laiendada riigihanke reegleid mistahes isikule, kelle tegevuse vastu eksisteerib avalik huvi. Eesmärk pole ka hõlmata riigihangete režiimiga kõiki tegevusi, mida rahastatakse avalikest eelarvetest, sh Euroopa Liidu fondidest (vrd direktiivi 2014/24 põhjendus 4 lg 2).
RHS v.r § 10 lg 1 p 6 ja lg 2 kohaldamine eeldab seetõttu, et isiku asutamine või tegevus oleks seotud vajadustega, mida riik või kohaliku omavalitsuse üksus on üldistest huvidest tulenevalt otsustanud ise rahuldada või mille üle nad soovivad säilitada valitsevat mõju (vt RKHK otsus asjas nr 3-3-1-57-10, p 11; Euroopa Kohtu otsused asjades nr C-283/00: Komisjon/Hispaania, p-d 80, 85 ja 86; C-393/06: Aigner, p-d 39 ja 40; C-567/15: LitSpecMet, p 35). Teisisõnu, sätte kohaldamine eeldab, et isik täidab avalikku ülesannet (vrd Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-300/07: AOK Rheinland/Hamburg, p-d 49 ja 50). Eraisik täidab avalikku ülesannet siis, kui pädev asutus on eraisikule õigusakti või lepinguga andnud volituse või pannud kohustuse osutada avalikes huvides sellist teenust, mille toimimise eest vastutab seaduse järgi lõppkokkuvõttes riik või mõni muu avalik-õiguslik juriidiline isik (RKHK otsus asjas nr 3-3-1-19-14, p 11; RKKK otsus nr 4-18-616/54, p 37). (p 13)
RHS v.r § 10 lg 1 p 6 ja lg 2 kohaldamiseks pole piisav pelgalt isiku vabatahtlik soov avalikku huvi edendada või avalik huvi isiku tegevuse vastu (RKHK otsus asjas nr 3-3-1-19-14, p 12; RKKK otsus nr 1-16-9105/108, p 43). Lisaks avalik-õigusliku juriidilise isiku lõppvastutusele on RHS v.r § 10 lg 1 p 6 ja lg 2 kohaldamiseks tarvis, et isiku asutamisel või hiljem on õigusakti või lepinguga isikule tekitatud juriidiline kohustus avalikes huvides tegutseda. Senises praktikas on ka rõhutatud, et avalik ülesanne peab olema ette nähtud vahetult seadusega või seaduse alusel või olema tõlgendamise teel õigusnormist tuletatav (RKEK määrus asjas nr 3-3-4-1-10, p 5; RKHK otsus asjas nr 3-3-1-72-11, p 8; RKKK otsused asjas nr 3-1-1-98-15, p-d 61 ja 62; ja otsus nr 1-16-9105/108, p 44). (p 14)
Eraisik täidab avalikku ülesannet siis, kui pädev asutus on eraisikule õigusakti või lepinguga andnud volituse või pannud kohustuse osutada avalikes huvides sellist teenust, mille toimimise eest vastutab seaduse järgi lõppkokkuvõttes riik või mõni muu avalik-õiguslik juriidiline isik (RKHK otsus asjas nr 3-3-1-19-14, p 11; RKKK otsus nr 4-18-616/54, p 37). (p 13)
RHS v.r § 10 lg 1 p 6 ja lg 2 kohaldamiseks pole piisav pelgalt isiku vabatahtlik soov avalikku huvi edendada või avalik huvi isiku tegevuse vastu (RKHK otsus asjas nr 3-3-1-19-14, p 12; RKKK otsus nr 1-16-9105/108, p 43). Lisaks avalik-õigusliku juriidilise isiku lõppvastutusele on RHS v.r § 10 lg 1 p 6 ja lg 2 kohaldamiseks tarvis, et isiku asutamisel või hiljem on õigusakti või lepinguga isikule tekitatud juriidiline kohustus avalikes huvides tegutseda. Senises praktikas on ka rõhutatud, et avalik ülesanne peab olema ette nähtud vahetult seadusega või seaduse alusel või olema tõlgendamise teel õigusnormist tuletatav (RKEK määrus asjas nr 3-3-4-1-10, p 5; RKHK otsus asjas nr 3-3-1-72-11, p 8; RKKK otsused asjas nr 3-1-1-98-15, p-d 61 ja 62; ja otsus nr 1-16-9105/108, p 44). (p 14)
Ainuüksi toetuse maksmine ei muuda vabakonna tegevust avaliku ülesande täitmiseks. (p 17)
Kvalifitseerimistingimuse vajalikkuse hindamine on esmajoones hankija ülesanne. Hankija võib nõuda, et tarnitavad seadmed ja nende paigaldus sobituks laitmatult tema spetsiifilise tegevusega. Varasem ehitamis- või renoveerimiskogemus soodustab pakkuja teadmiste ja oskuste kaudu kvaliteetse lõpptulemuse saavutamist. Hankijatel ei ole kohustust avardada pakkujate ringi teenuse kvaliteedi arvel. (p 19)
RHS v.r § 182 lg 4 järgi ei olnud aga RHS v.r § 31 lg 4 ja § 50 lg-d 1 ja 2 hankijale kohustuslikud lihthankes. Lihthanke dokumenti koostades pidi hankija lähtuma RHS v.r §-s 24, § 31 lg-tes 2–5 ja 8, §-des 32 ja 33, § 38 lg-tes 1–31 ja 5, §-des 39–41, §-des 47–50 sätestatust „või mõnest neist“. Seega oli kõnealuste sätete kohaldamine lihthankes fakultatiivne. (p 22)
Ka läbipaistvuse ja kontrollitavuse põhimõte (RHS v.r § 3 lg 2) ei tähenda lihthankes tingimata kohustust määrata pakkumuse kvaliteedi hindamise täpsemad kriteeriumid varem kindlaks. Lihthankeid iseloomustab paindlikkus, minimaalsed menetlusreeglid ja võimalus pidada läbirääkimisi. Riigihanke üldpõhimõtteid ei ole lihthankes põhjust sisustada sama rangelt kui hankemenetluses üldjuhul kehtivad reeglid (vrd seoses ideekonkurssidega RKHK otsus asjas nr 3-3-1-51-16, p 17.2). Vastasel korral muutuks hankemenetluse normide kohaldamisala piiramine lihthanke puhul sisutuks. Huvitatud isikute õiguste ja avaliku huvi riive saab konkreetses lihthankes avalduda pigem vähese intensiivsusega. Ülepingutatud nõuded kvaliteedi hindamisel kallutaks hankijaid liialt eelistama odavaimat pakkumust. See omakorda ei oleks kooskõlas muude riigihanke üldpõhimõtetega, iseäranis parima hinna ja kvaliteedi põhimõttega (RHS v.r § 3 p 1). (p 23)
Euroopa Kohus pole oma praktikas isegi ülalpool rahvusvahelist piirmäära nõudnud hindamismeetodite ammendavat kindlaksmääramist (otsus asjas nr C-6/15: Dimarso). Lihthanke eripära arvestades on nende puhul liikmesriikidel võimalik näha ette veelgi suurem paindlikkus. (p 24)
Riigihanke korraldamise üldpõhimõtted nõuavad kvaliteedi hindamise kriteeriumide ja nende suhteliste osakaalude eelnevat kindlaksmääramist ja avaldamist lihthankes vähemalt siis, kui hankija hilisemate selgitustega ei ole konkreetsel juhul võimalik läbipaistvust ja kontrollitavust vajalikul määral tagada või kui ilma eelnevate kriteeriumideta ei ole välistatud pakkujate ebavõrdne kohtlemine. Oluliseks võib seejuures osutuda ka lihthanke eseme määratlus. Hankija peab aga arvestama, et hindamiskriteeriumide ja nende osakaalude eelneva kindlaks määramata jätmisega võib kaasneda risk, et hiljem ei pruugi hankemenetlus näida läbipaistev. (p 25)
Ka läbipaistvuse ja kontrollitavuse põhimõte (RHS v.r § 3 lg 2) ei tähenda lihthankes tingimata kohustust määrata pakkumuse kvaliteedi hindamise täpsemad kriteeriumid varem kindlaks. Lihthankeid iseloomustab paindlikkus, minimaalsed menetlusreeglid ja võimalus pidada läbirääkimisi. Riigihanke üldpõhimõtteid ei ole lihthankes põhjust sisustada sama rangelt kui hankemenetluses üldjuhul kehtivad reeglid (vrd seoses ideekonkurssidega RKHK otsus asjas nr 3-3-1-51-16, p 17.2). Vastasel korral muutuks hankemenetluse normide kohaldamisala piiramine lihthanke puhul sisutuks. Huvitatud isikute õiguste ja avaliku huvi riive saab konkreetses lihthankes avalduda pigem vähese intensiivsusega. Ülepingutatud nõuded kvaliteedi hindamisel kallutaks hankijaid liialt eelistama odavaimat pakkumust. See omakorda ei oleks kooskõlas muude riigihanke üldpõhimõtetega, iseäranis parima hinna ja kvaliteedi põhimõttega (RHS v.r § 3 p 1). (p 23)
Riigihanke korraldamise üldpõhimõtted nõuavad kvaliteedi hindamise kriteeriumide ja nende suhteliste osakaalude eelnevat kindlaksmääramist ja avaldamist lihthankes vähemalt siis, kui hankija hilisemate selgitustega ei ole konkreetsel juhul võimalik läbipaistvust ja kontrollitavust vajalikul määral tagada või kui ilma eelnevate kriteeriumideta ei ole välistatud pakkujate ebavõrdne kohtlemine. Oluliseks võib seejuures osutuda ka lihthanke eseme määratlus. Hankija peab aga arvestama, et hindamiskriteeriumide ja nende osakaalude eelneva kindlaks määramata jätmisega võib kaasneda risk, et hiljem ei pruugi hankemenetlus näida läbipaistev. (p 25)
|
| 3-3-1-50-15
|
Riigikohus |
02.12.2015 |
|
Hankedirektiivid ei sätesta täpselt, millal on pakkumuse maksumus põhjendamatult madal ega määratle meetodit selle kindlakstegemiseks. Seetõttu on selle määratlemine liikmesriigi ja täpsemalt hankija ülesanne, kuid see peab toimuma objektiivselt ja mitte diskrimineerivalt (Euroopa Kohtu otsus liidetud kohtuasjades C-285/99 ja C-286/99, p‑d 67 ja 69; otsus asjas nr C-586/13, p 49). Direktiivi 2004/18 art 55 lg 1 esimesest lõigust võib järeldada, et põhjendamatult madalat maksumust tuleb hinnata võrreldes ühelt poolt pakkumuste hindu ja teiselt poolt hangitavate kaupade, ehitustööde või teenuste hindu. Kohtulik kontroll sellise keeruka majandusliku otsuse on üle üldjuhul piiratud, kuid hankijal peab tekkima kahtlus, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal siis, kui pakkumuse hinna ja teostatavate tööde eeldatava maksumuse vahe on silmatorkavalt erinev. (p 23)
Asjaolu, kas pakkujal on tähtpäevaks olemas nõuetele vastavad laevad või mitte, on käsitatav pakkuja kvalifitseerimise tingimusena RHS § 41 lg 1 p 8 mõttes, mitte hankelepingu esemeks oleva asja või teenuse omadust ja olulisi tunnuseid puudutava loeteluga RHS § 32 lg 1 p 2 ja lg 3 mõttes. (p 14.3)
Ühispakkujate hankemenetlusest kõrvaldamiseks RHS § 38 lg 2 p 4 kohaselt ei piisa üksnes hüpoteetilisest eelise saamise võimalusest. (p 16)
Kuigi RHS § 40 lg 4 lubab pakkujal või taotlejal tõendada oma vastavust majanduslikule ja finantsseisundile esitatud nõuetele ka emaettevõtja vahendite alusel, ei anna see säte alust kalduda nende vahendite kasutamisel kõrvale riigiabi reeglitest. Isegi kui pakkujal ei ole kohustust kajastada hankes osalemise kulusid pakkumuse hinnas, ei saa välistada, et sellise abi arvelt on pakkujal võimalik kulusid säästa ja esitada seetõttu madalama maksumusega pakkumus. Laenude, garantiide, tagatiste jms väärtust riigiabina tuleb hinnata, lähtudes sellest, milliste kuludega saaks ettevõtja neid hüvesid hankida vabalt turult (vrd Euroopa Kohtu otsus asjas C-182/03 ja C-217/03). (p 19)
Hankedirektiivi sätted ja RHS § 48 lg 4 on loodud kaitsma eelkõige pakkujaid nende pakkumuse meelevaldse kõrvaldamise eest. (p 20.2)
Ka riigi osalusega äriühingu vahendeid võib käsitada riigi ressursina, kui riik omab äriühingu üle kontrolli (vt Euroopa Kohtu otsus liidetud kohtuasjades C-328/99 ja C-399/00; otsus asjas C-482/99). Euroopa Kohus on ka selgitanud, et riigiabina võib olla käsitatav olukord, kus riigiettevõtte tütarettevõte kasutab emaettevõtte vahendeid (nt logistilist ja ärilist abi), maksmata selle eest tavapärastele turutingimustele vastavat tasu (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-39/94). Ka riigiettevõtte poolt tütarettevõttele antav laen, garantii, käendus jms soodustus võib osutuda riigiabiks ELTL art 107 mõttes, kui täidetud on riigiabi teised tingimused. (p 19)
Kuigi RHS § 40 lg 4 lubab pakkujal või taotlejal tõendada oma vastavust majanduslikule ja finantsseisundile esitatud nõuetele ka emaettevõtja vahendite alusel, ei anna see säte alust kalduda nende vahendite kasutamisel kõrvale riigiabi reeglitest. Isegi kui pakkujal ei ole kohustust kajastada hankes osalemise kulusid pakkumuse hinnas, ei saa välistada, et sellise abi arvelt on pakkujal võimalik kulusid säästa ja esitada seetõttu madalama maksumusega pakkumus. Laenude, garantiide, tagatiste jms väärtust riigiabina tuleb hinnata, lähtudes sellest, milliste kuludega saaks ettevõtja neid hüvesid hankida vabalt turult (vrd Euroopa Kohtu otsus asjas C-182/03 ja C-217/03, p 119). (p 19)
Direktiivi 2004/18 art 55 lg 1 punkt (e) ja direktiivi 2004/17 art 57 lg 1 punkt (e), samuti RHS § 48 seovad riigiabi põhjendamatult (direktiivis kasutatakse terminit "ebaharilikult") madala maksumusega pakkumusega. Ainuüksi fakt, et pakkuja on saanud riigiabi, ei saa kaasa tuua pakkumuse tagasilükkamist. Määravaks on, et õigusaktidega vastuolus antud riigiabi saaja peab olema esitanud põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse. Kui pakkumuse maksumus ei ole põhjendamatult madal või riigiabi andmine oli kooskõlas õigusaktidega, ei ole hankijal alust kaaluda, kas lükata pakkumus RHS § 48 lg 4 alusel tagasi. Kui selgub, et riigiabi anti vastuolus õigusaktidega ja see tekitab hankijas põhjendatud kahtluse, et seetõttu on pakkumuse maksumus põhjendamatult madal, loob see riski, et pakkuja peab riigiabi tagasi maksma ja seeläbi võib sattuda ohtu lepingu täitmine. Samuti võib see moonutada ausat konkurentsi. Kui selline risk esineb, võib see õigustada pakkumuse tagasilükkamist. Kaalumisel saab ka arvestada, kas õigusaktidega vastuolus antud riigiabi võis piisaval määral mõjutada pakkumuse maksumust. (p 20-21)
Esmalt on hankijal kohustus põhjendada kahtlust, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal. Seejärel tuleb hankijal anda pakkujale võimalus selgitada ja tõendada pakkumuse maksumuse kujunemist, s.t, kui hankijal on kahtlus, et tegemist on põhjendamatult madala maksumusega pakkumusega põhjusel, et pakkuja võis saada riigiabi vastuolus õigusaktidega, on pakkujal kohustus ära näidata, et riigiabi anti kooskõlas õigusaktidega või et see ei saanud mõjutada pakkumuse maksumust. Kui hankijale selgub, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal, sest pakkujale anti riigiabi õigusakte rikkudes, peab hankija kaaluma, kas pakkuja hankemenetlusest kõrvaldada. (p 21)
Õigusaktidega ei ole kehtestatud ja Euroopa Kohus ei ole EL õiguse üldpõhimõtetest tuletanud hankija üldist kohustust jätta kõrvale pakkumus, mis on põhjendamatult madala maksumusega põhjusel, et pakkuja sai õigusvastaselt riigiabi. Seni jõustumata direktiivi 2014/24 põhjenduses 103 selgitatakse, et põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse tagasilükkamine peaks olema kohustuslik juhul, kui avaliku sektori hankija on teinud kindlaks, et põhjendamatult madal maksumus või kavandatud kulu tuleneb liidu või sellega kooskõlas olevate siseriiklike kohustuslike sotsiaal-, töö- või keskkonnaõiguse sätete või rahvusvahelise tööõiguse sätete täitmata jätmisest. Muudel juhtudel, sh riigiabi reeglite rikkumise korral sätestab selle direktiivi art 69 lg 4 üksnes hankija kaalutlusõiguse pakkumuste tagasilükkamisel. Lisaks tuleb arvestada, et hankijate võimalused pakkumist mõjutava abi riigiabiks kvalifitseerimisel ja selle õiguspärasuse hindamisel on piiratud. Riigiabi ja selle saamise õiguspärasuse tuvastamine on keeruline ja aeganõudev protseduur, milleks on antud eripädevus Euroopa Komisjonile. Seepärast saab hankijalt eeldada pakkuja kõrvaldamise kaalumist, kui hankijal pidi tekkima kahtlus, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal põhjusel, et riigiabi ei antud kooskõlas õigusaktidega ning pakkuja ei ole seda kahtlust kõrvaldanud. (p 22)
Direktiivi 2004/18 art 55 lg 1 punkt (e) ja direktiivi 2004/17 art 57 lg 1 punkt (e), samuti RHS § 48 seovad riigiabi põhjendamatult (direktiivis kasutatakse terminit "ebaharilikult") madala maksumusega pakkumusega. Ainuüksi fakt, et pakkuja on saanud riigiabi, ei saa kaasa tuua pakkumuse tagasilükkamist. Määravaks on, et õigusaktidega vastuolus antud riigiabi saaja peab olema esitanud põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse. Kui pakkumuse maksumus ei ole põhjendamatult madal või riigiabi andmine oli kooskõlas õigusaktidega, ei ole hankijal alust kaaluda, kas lükata pakkumus RHS § 48 lg 4 alusel tagasi. Kui selgub, et riigiabi anti vastuolus õigusaktidega ja see tekitab hankijas põhjendatud kahtluse, et seetõttu on pakkumuse maksumus põhjendamatult madal, loob see riski, et pakkuja peab riigiabi tagasi maksma ja seeläbi võib sattuda ohtu lepingu täitmine. Samuti võib see moonutada ausat konkurentsi. Kui selline risk esineb, võib see õigustada pakkumuse tagasilükkamist. Kaalumisel saab ka arvestada, kas õigusaktidega vastuolus antud riigiabi võis piisaval määral mõjutada pakkumuse maksumust. (p 20-21)
Esmalt on hankijal kohustus põhjendada kahtlust, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal. Seejärel tuleb hankijal anda pakkujale võimalus selgitada ja tõendada pakkumuse maksumuse kujunemist, s.t, kui hankijal on kahtlus, et tegemist on põhjendamatult madala maksumusega pakkumusega põhjusel, et pakkuja võis saada riigiabi vastuolus õigusaktidega, on pakkujal kohustus ära näidata, et riigiabi anti kooskõlas õigusaktidega või et see ei saanud mõjutada pakkumuse maksumust. Kui hankijale selgub, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal, sest pakkujale anti riigiabi õigusakte rikkudes, peab hankija kaaluma, kas pakkuja hankemenetlusest kõrvaldada. (p 21)
Õigusaktidega ei ole kehtestatud ja Euroopa Kohus ei ole EL õiguse üldpõhimõtetest tuletanud hankija üldist kohustust jätta kõrvale pakkumus, mis on põhjendamatult madala maksumusega põhjusel, et pakkuja sai õigusvastaselt riigiabi. Seni jõustumata direktiivi 2014/24 põhjenduses 103 selgitatakse, et põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse tagasilükkamine peaks olema kohustuslik juhul, kui avaliku sektori hankija on teinud kindlaks, et põhjendamatult madal maksumus või kavandatud kulu tuleneb liidu või sellega kooskõlas olevate siseriiklike kohustuslike sotsiaal-, töö- või keskkonnaõiguse sätete või rahvusvahelise tööõiguse sätete täitmata jätmisest. Muudel juhtudel, sh riigiabi reeglite rikkumise korral sätestab selle direktiivi art 69 lg 4 üksnes hankija kaalutlusõiguse pakkumuste tagasilükkamisel. Lisaks tuleb arvestada, et hankijate võimalused pakkumist mõjutava abi riigiabiks kvalifitseerimisel ja selle õiguspärasuse hindamisel on piiratud. Riigiabi ja selle saamise õiguspärasuse tuvastamine on keeruline ja aeganõudev protseduur, milleks on antud eripädevus Euroopa Komisjonile. Seepärast saab hankijalt eeldada pakkuja kõrvaldamise kaalumist, kui hankijal pidi tekkima kahtlus, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal põhjusel, et riigiabi ei antud kooskõlas õigusaktidega ning pakkuja ei ole seda kahtlust kõrvaldanud. (p 22)
Hankedirektiivi sätted ja RHS § 48 lg 4 on loodud kaitsma eelkõige pakkujaid nende pakkumuse meelevaldse kõrvaldamise eest. (p 20.2)
|
| 3-3-1-13-12
|
Riigikohus |
06.03.2014 |
|
RHS § 67 lg 1 võtab üle direktiivi 2004/18 art 30 lg 2, mille kohaselt peavad ostjad väljakuulutamisega läbirääkimistega menetluses pakkujatega läbirääkimisi esitatud pakkumiste kohandamiseks hanketeates, kirjeldustes ja võimalikes täiendavates dokumentides sätestatud nõuetele ning parim pakkumise leidmiseks sama direktiivi art 53 lg ga 1 ettenähtud korras. Direktiivi art 1 lg 11 p "d" kohaselt konsulteerib ostja läbirääkimistega menetluses enda valitud ettevõtjatega ning peab ühe või mitmega neist läbirääkimisi lepingutingimuste suhtes.
Üldjuhul on tehniliste kirjelduste nõuded pakkujatele kohustuslikud. Kui ostjal on võimalik kalduda tehnilisest kirjeldusest kõrvale või seda läbirääkimiste käigus muuta, võib see ohustada läbipaistvuse ja võrdsuse põhimõtet. Samas ongi läbirääkimistega pakkumine erandlikuks hankemenetluse liigiks, kus läbirääkimisruum võib olla asjakohane lahenduste aktsepteerimiseks, mida ostja ei pruukinud tehnilise kirjelduse kohustuslikke nõudeid kehtestades ette näha. Direktiivi 2004/18 art 30 lg 2 ei määratle hankija tegutsemisruumi läbirääkimiste käigus selgelt. Lahtiseks jääb, kas pakkumisi on läbirääkimistel võimalik kohandada ka tehnilise kirjelduse kohustuslikele nõuetele. Seda sätet tõlgendamata ei ole võimalik anda hinnangut, kas läbirääkimised toimusid õiguspäraselt või mitte. Euroopa Kohtult tuleb praeguses asjas taotleda direktiivi 2004/18 art 30 lg 2 tõlgendamise kohta eelotsust. Vt 23.11.2012 määrus asjas nr 3-3-1-13-12, p-d 45-46.
RHS § 36 lg 1 ja § 67 lg 1 ei välista läbirääkimiste käigus pakkujatele pakkumuste muutmise ettepanekute tegemist hankedokumentide mittesiduvate tingimuste ulatuses ning läbirääkimiste jätkamist vaid nende pakkujatega, kes pakkumust ettepaneku alusel muudavad. (6.03.2014 otsus asjas nr 3-3-1-13-12, p 19)
Samas otsustas Euroopa Kohus 5.12.2013 otsusega asjas nr C-561/12, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31.03.2004 direktiivi 2004/18 EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta art 30 lg 2 ei luba hankijal pidada pakkujatega läbirääkimisi pakkumuste üle, mis ei vasta hanke tehnilises kirjelduses sätestatud kohustuslikele nõuetele. (samas, p 20)
Eelotsuse kohaselt tuleb hankedokumentide kohustuslikke ja soovituslikke tingimusi eristada selgelt. Juhul, kui hankija tahteks on hankedokumentide kehtestamisel võimaldada läbirääkimisi teatud tingimuste üle, tuleb seda tahet väljendada nõuetekohaselt. Vastasel juhul võivad läbirääkimised olla vastuolus riigihangete seadusega ning ohustada hankemenetluse läbipaistvuse ja pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtteid. (samas, p 22)
Vt 6.03.2014 otsus asjas nr 3-3-1-13-12, p-d 21–22.
Euroopa Kohtu 5.12.2013 otsuse asjas nr C-561/12 kohaselt tuleb hankedokumentide kohustuslikke ja soovituslikke tingimusi eristada selgelt. Juhul, kui hankija tahteks on hankedokumentide kehtestamisel võimaldada läbirääkimisi teatud tingimuste üle, tuleb seda tahet väljendada nõuetekohaselt. Vastasel juhul võivad läbirääkimised olla vastuolus riigihangete seadusega ning ohustada hankemenetluse läbipaistvuse ja pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtteid. (6.03.2014 otsus asjas nr 3-3-1-13-12, p 22)
Vt 6.03.2014 otsus asjas nr 3-3-1-13-12, p-d 18–22.
Pädev haldusorgan hankemenetluse kehtetuks tunnistamiseks riikliku järelevalve raames on Rahandusministeerium, mitte rahandusminister. Haldusorgani nimel tegutsemiseks võib volitada iga isikut, kes kuulub haldusorgani organisatsioonilisse struktuuri. Ministeeriumi sisepädevuse jaotamise pädevus on ministril, kes jubib ministeeriumi ja korraldab ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvaid küsimusi.
Asutuse juhil on volitus otsustada asutuse pädevusse antud küsimus ise, kuid see ei keela tal volitada teisi sama haldusorgani ametnikke. Asutuse sisepädevuse reguleerimist ei saa võrdsustada haldusülesande edasidelegeerimisega. Puudub sisuline põhjus, miks lubada sisepädevuse jaotamist kõigis muudes haldusorganites, mitte aga ministeeriumides. Vt 23.11.2012 määrus asjas nr 3-3-1-13-12, p-d 20-21.
|
| 3-3-1-44-13
|
Riigikohus |
07.10.2013 |
|
RHS § 47 lg 2 teise lause kohaselt võib hankija tunnistada pakkumuse vastavaks, kui selles ei esine sisulisi kõrvalekaldeid hankedokumentides märgitud tingimustest. VAKO otsus, millega ei ole antud hinnangut, kas pakkumuses tuvastatud puudused olid sisulised kõrvalekalded RHS § 47 lg 2 teise lause mõttes, ei välista võimalust, et hankija tunnistab riigihanke jätkamisel pakkumuse RHS § 47 lg 2 teise lause alusel uuesti vastavaks. Kohtupraktikas on leitud, et erandjuhul on pakkujal võimalik korrigeerida pakkumusega seonduvaid andmeid. See on võimalik eriti juhul, kui ilmselgelt on vaja vaid täpsustust või parandada ilmsed tehnilised vead, nii et selle muudatusega ei kaasneks tegelikult uue pakkumuse esitamist (vt analoogselt otsus asjas nr 3-3-1-24-13, p 20). Peale uue otsusega pakkumuse edukaks ja vastavaks tunnistamist sõlmitud hankeleping on kooskõlas VAKO otsusega ning ei ole tühine.
Riigihangete seadus määratleb pakkujana isiku, kes on esitanud hankemenetluses pakkumuse (RHS § 12 lg 1). Sarnane pakkuja määratlus tuleneb ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. a direktiivi 2004/18 art 1 lg st 8. Pakkuja õiguslik seisund lõppeb pärast seda, kui pakkumus on hankija kehtiva otsuse alusel tagasi lükatud, põhjusel, et see ei vasta hankedokumentidele. Kui pakkumus on kehtiva otsuse alusel tagasi lükatud, siis ei osale pakkuja enam edasises hankemenetluses (RHS § 47 lg 9). RHS § 69 lg-st 1 ning RHS § 54 lg-st 1 tuleneb hankijale kohustus teavitada oma otsusest pakkujat. Nimetatud sätetest ei tulene kohustust teavitada seda isikut, kes ei ole hankemenetluses pakkuja.
Hankeasjas kaebeõiguse olemasolu väljaselgitamiseks tuleb kindlaks teha, kas isik on RHS § 117 lg 1 kohaselt määratletav pakkujana, taotlejana või hankemenetluses osalemisest huvitatud isikuna ning kas hankija saab tema õigusi rikkuda või õigusega kaitstud huvisid kahjustada (HKMS § 44 lg 1, § 268 lg 1ning direktiiv 89/665 art 1 lg 3). Seejuures ei järeldu kaebeõiguse olemasolust, et kaebaja õigusi ongi rikutud või õigusega kaitstud huve kahjustatud, see otsustatakse haldusasja sisulise arutamise käigus.
Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei saa menetlusosalisel olla õigustatud huvi niisuguse otsuse tühistamiseks, kui see otsus saab tema suhtes taas vaid kinnitust leida ja kui vaidlustatud õigusakti tühistamine ei rahulda tema nõuet (Euroopa Kohtu 09.06. 2011a otsus asjas C 401/09, p 49).
|
| 3-3-1-45-12
|
Riigikohus |
28.11.2012 |
|
Riigikohtu praktikas on rõhutanud, et kuigi RHS § 127 lg st 41 tulenevalt ei jõustu vaidlustuskomisjoni otsus kohtumenetluse ajal, kui pool või kolmas isik esitab kaebuse halduskohtule, ei ole hankija otsuse tühistamine kohtumenetluses piisav lugemaks vaidlustuskomisjoni otsust RHS § 127 lg 41 alusel mittejõustunuks. Õigusselguse huvides tuleb kaebuse esemeks olev vaidlustuskomisjoni otsus kohtuotsuse resolutsioonis selgesõnaliselt tühistada (vt määrus asjas nr 3-3-1-38-11, p 10; määrus asjas nr 3-3-1-39-11, p 13; otsus asjas nr 3-3-1-2-12, p 21). See põhimõte on kohaldatav ka vaidlustatud korralduse õigusvastasuse tuvastamisel.
Täitmiseks on kohustuslik ka õigusvastane, kuid kehtiv haldusakt. Haldusakti õigusjõu murdmiseks on vajalik selle kehtetuks tunnistamine. Pakkumuste edukaks tunnistamise otsused tuginevad pakkujate kvalifitseerimise või nende kvalifitseerimata jätmise otsustele kui haldusaktidele. Hankelepingu sõlmimise järel ei ole hankija korraldust, millega jäeti kaebaja kvalifitseerimata, võimalik tühistada ja selle kehtivust kõrvaldada. Seega võib hankija pakkumuste edukaks tunnistamise korraldus tugineda õigusvastasele, kuid kehtivale haldusaktile.
Käesoleval juhul ei muuda pakkumuste edukaks tunnistamise korraldust õigusvastaseks asjaolu, et see tugineb õigusvastasele, kuid kehtivale haldusaktile. Sellest hoolimata on kaebajal õigus taotleda ebaõige kvalifitseerimata jätmisega seoses tekkida võinud kahju hüvitamist.
Pakkumuste edukaks tunnistamise korralduse lahutamatuks osaks on pakkumuste hindamise lehed, millest nähtub, millistele alustele vastavad edukaks tunnistamise otsustused tuginevad.
Riik osaleb halduskohtumenetluses vastustajaks oleva haldusorgani kaudu. Käesolevas asjas on vastustajaks hankijana maavalitsus, kelle kahte otsustust on vaidlustatud. Kuna maavalitsusel ei olnud halduskohtumenetluses riigilõivu tasumise kohustust, siis tuleb tasutud riigilõiv maavalitsusele tagastada.
Pakkuja hankemenetlusest kõrvaldamine ja kvalifitseerimata jätmine on eraldi otsustused, mis tuginevad erinevatele eeldustele ning mille õiguslikud tagajärjed on samuti erinevad. Seetõttu ei ole hankemenetlusest kõrvaldamise alus pakkuja kvalifitseerimata jätmise aluseks ega põhjenduseks.
Hankemenetlusest saab kõrvaldada pakkuja, keda on või kelle seaduslikku esindajat on kriminaal- või väärteomenetluses karistatud muu hulgas riigihangete nõuete rikkumise või ametialase või maksualase süüteo toimepanemise eest ning kelle karistusandmed pole karistusregistrist kustutatud või kelle karistus on tema elu- või asukohariigi õigusaktide alusel kehtiv. Praegusel juhul ei ole see teokoosseis täidetud, kuna ettevõtte või selle seadusliku esindaja karistatus on isikuga lahutamatult seotud staatus ega ole seetõttu õigusjärgluse korras ettevõtte osa omandajale üleantav ega ülekantav.
Hankija võib kvalifitseerimise tingimustele vastavuse kontrollimiseks nõuda andmeid pakkuja kogemuse kohta vastavate teenuste osutamiseks. Riigihangete seaduse normid ei võimalda teha järeldust, et ettevõtte osa üleminekul ei ole kogemuse üleminek võimalik ning sellele ei saa hankemenetluses kvalifitseerimistingimuste täitmise tõendamisel tugineda. Kui õiguseelneja varasemale kogemusele tuginemise oleks hankemenetluses keelatud, siis oleks see käsitatav konkurentsi olulise piiranguna, mis peaks selgelt olema sätestatud riigihangete seaduses. Vastavasisulist keeldu riigihangete seadus ei sätesta. Euroopa Kohtu praktikas on leitud, et ettevõtte ülemineku tõendamisel on otsustavaks üleantava majandusüksuse identiteeti säilimine.
Üksuse identiteedi üleminekul arvestatavad asjaolud on asjakohased ka kogemusele tuginemise võimalikkuse tuvastamisel. Kogemuse ülemineku kindlakstegemiseks tuleb selgitada välja, kas majandusüksuse identiteet läks üle. Varasemale kogemusele on võimalik tugineda, kui üle läks ka oluline osa personalist, oskusteabest, tehnikast, mis võimaldab eeldada riigihankemenetluses osaleva ettevõtte võimekust täita hankelepingus sätestatavaid kohustusi.
|
| 3-3-1-58-06
|
Riigikohus |
04.10.2006 |
|
Riigihangete pakkumismenetlus ei ole haldusmenetlus HMS § 2 lg 2 tähenduses. Riigihankemenetlus toimub Riigihangete seaduses määratud avalik-õiguslike toimingute kaudu (vt Riigikohtu 20.12.1999 määrust nr 3-3-1-48-99 ja 6.02.2001 määrust nr 3-3-1-69-00). Erandina laienevad riigihanke pakkumismenetlusele Haldusmenetluse seaduses sätestatud haldusakti vorminõuded, sest RHS § 1 lg 2 kohaselt peavad riigihanke pakkumismenetluses antavad haldusaktid vastama lisaks Riigihangete seadusest tulenevatele vorminõuetele ka Haldusmenetluse seaduse vorminõuetele.
Pakkumise tagatise kõige olulisemaks eesmärgiks riigihanke pakkumismenetluses on kindlustada ausa ja läbipaistva riigihanke läbiviimine. Viimane omakorda võimaldab konkurentsi tekkimise ja pakkujate võrdse kohtlemise. Pakkumismenetluse ausaks ja läbipaistvaks korraldamiseks on vajalik tagada reaalsete pakkumiste esitamine ja nende jõusolek, et riigihanke korraldajal säiliks võimalus valida kõige soodsam pakkumine. Pakkumise tagatis on vajalik selleks, et riigihankemenetluses osaleksid võitmisest tõsiselt huvitatud pakkujad, mis tagaks tulemusliku pakkumismenetluse. Pakkuja peab pakkumise tegemisel arvestama, et ebareaalse pakkumise tegemisel ning pakkumisest loobumisel pakkumise jõusoleku ajal ei ole võimalik nõuda tagatist tagasi üksnes põhjusel, et hanke korraldaja pole kahju kandnud.
|
| 3-3-1-5-06
|
Riigikohus |
15.03.2006 |
|
Kui hanke läbiviimisele laienevad Riigihangete seadusest vaid üksikud sätted, on ostjal avar kaalutlusruum hankemenetluses esitatavate tingimuste ja kohaldatavate protseduurireeglite kindlaksmääramisel. Seejuures on ostja kohustatud järgima kaalutlusreegleid ning hankemenetluse kujundamisel teostama oma sellekohast diskretsioonivolitust õiguspäraselt arvestades diskretsiooni piire ja eesmärke. Ostja tegevus hankemenetluses ei tohi olla meelevaldne. Ka RHS § 4 lg-s 7 sätestatud erandite loetellu kuuluva hanke läbiviimisel on ostja seotud õiguse üldpõhimõtete ja hea halduse põhimõttega, kuigi sellise hanke suhtes kohaldatakse Riigihangete seadust üksnes RHS § 4 lg-s 8 nimetatud kohustuste täitmise osas.
Kui hanke kogumaksumus ületab rahvusvahelist piirmäära või on sellega võrdne, näevad RHS §-d 27 ja 28 ette tavapärasest kõrgemad nõuded pakkumise kutse dokumentides sisalduva hankeobjekti tehnilise kirjelduse koostamisele. Seetõttu peab rahvusvahelise piirmäära ületamine või mitteületamine olema selge juba enne pakkumise kutse esitamist. Ostjal peab olema enne pakkumise kutse dokumentide koostamist piisavalt selge, milliseid kaupu või teenuseid hankida soovitakse ning see peaks selguma tehnilisest kirjeldusest.
RHS §-de 27 ja 28 kohaldatavuse küsimust ei saa kõrvale jätta üksnes põhjendusega, et ükski menetlusosaline ei ole konkreetselt väitnud ega esitanud tõendeid, et korraldatava hanke eeldatav maksumus ületab RHS §-s 16 sätestatud rahvusvahelist piirmäära. Hanke kogumaksumus sõltub otseselt hanke perioodist ning ostetavate kaupade ja teenuste tehnilistest näitajatest (sh saadavus, kvaliteet). Hanke perioodi ning hangitavate kaupade ja teenuste tehnilise kirjelduse põhinäitajaid kindlaks määramata ei ole võimalik piisavalt täpselt hinnata riigihanke eeldatavat maksumust ning tõsikindlalt otsustada rahvusvahelise piirmäära ületamise või mitteületamise, samuti piirmääraga seotud erinõuete täitmise vajalikkuse üle.
Kui hanke kogumaksumus ületab rahvusvahelist piirmäära või on sellega võrdne, näevad RHS §-d 27 ja 28 ette tavapärasest kõrgemad nõuded pakkumise kutse dokumentides sisalduva hankeobjekti tehnilise kirjelduse koostamisele. Seetõttu peab rahvusvahelise piirmäära ületamine või mitteületamine olema selge juba enne pakkumise kutse esitamist. Ostjal peab olema enne pakkumise kutse dokumentide koostamist piisavalt selge, milliseid kaupu või teenuseid hankida soovitakse ning see peaks selguma tehnilisest kirjeldusest.
HKMS § 93 lg 1 alusel mõistetakse välja üksnes kohtukulud, mille kandmine on tõendatud. Kohtukulude väljamõistmiseks haldusasjas ei piisa, kui on tekkinud üksnes õigusabi eest tasumise kohustus, vaid õigusabikulud peavad olema reaalselt tasutud (vt Riigikohtu 20.12.2000. a otsus nr 3-3-1-55-00, p 2; 17.04.2003. a otsus nr 3-3-1-28-03, p-d 8, 12).
Riigihanke pakkumise kutse dokumentide õigusvastasust saab põhjendada viitega eeldatavale ebavõrdsele kohtlemisele pakkumiste hindamisel üksnes juhul, kui pakkumiste objektiivne võrreldavus on pakkumise kutse dokumentides esinevaid puudusi arvestades juba loogiliselt välistatud. Üldjuhul saab pakkumiste võrreldamatus selguda siiski alles pärast pakkumiste esitamist ja avamist.
|
Facebook
X.com