5-23-6/13
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
22.06.2023 |
|
Konkreetse normikontrolli menetluses on asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral. Asjassepuutuv peab olema ka õigustloova akti andmata jätmine, mille põhiseaduspärasuse kontrollile laienevad lisaks spetsiifilistele nõuetele mutatis mutandis samad põhimõtted, mis õigusnormide asjassepuutuvuse puhul. (p 44)
PS § 11 lubab põhiõigusi piirata üksnes kooskõlas põhiseadusega, seades tingimuseks, et piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. See tähendab, et põhiõiguse riivel peab olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk ning riive peab olema eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne (sobiv, vajalik ja mõõdukas). (p 63)
Põhiõiguse riive on eesmärgi saavutamiseks sobiv vahend siis, kui see aitab kaasa eesmärgi saavutamisele. Riive on vajalik aga üksnes juhul, kui eesmärki pole võimalik saavutada mõnda teist, põhiõigusi vähem piiravat meedet kasutades. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust. (p 74)
Kui riivel on mitu eesmärki ning puudub üks meede, mis võimaldaks mõlemat eesmärki sama efektiivselt saavutada, tuleb hinnata eelkõige põhiõiguste riive mõõdukust. (p 76)
PS § 12 lõikes 1 tagatud üldist võrdsuspõhiõigust riivatakse siis, kui ebavõrdselt koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid. Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks tuleb määrata kindlaks võrdluse lähtekoht (lähim ühine soomõiste) ja tuua selle alusel välja võrreldavate isikute grupid. (p 60)
Nii nagu teisedki põhiseaduses tagatud põhiõigused, ei ole ka perekonnapõhiõigus ega võrdsuspõhiõigus absoluutsed. (p 62)
Perekonnapõhiõigust lubab põhiseadus piirata PS § 26 teises lauses nimetatud eesmärkidel või mõne teise põhiõiguse või põhiseadusliku õigusväärtuse kaitseks. PS § 12 lõikes 1 tagatud üldine võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga ehk piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel. Seetõttu lähtub kolleegium perekonnapõhiõiguse kui kõrgema kaitsestandardiga põhiõiguse piiramise legitiimsetest eesmärkidest, kontrollides seejuures võrdsuspõhiõiguse riivet koostoimes perekonnapõhiõiguse riivega (arvestades võrdsuspõhiõiguse riivet perekonnapõhiõiguse riive proportsionaalsuse kontrollimisel). (p 63)
Perekonnapõhiõigus annab igaühele õiguse oodata, et riigiasutused ei sekku perekonnaellu muidu, kui põhiseaduses nimetatud eesmärkide saavutamiseks. Isikul on ka õigus riigi positiivsele tegevusele, mis aitaks tal elada täisväärtuslikku perekonnaelu. Seadusandja peab kehtestama perekonnapõhiõiguse kasutamiseks vajaliku õigusliku raamistiku ja kohased menetlused. (p 54)
Perekond põhiseaduse tähenduses hõlmab üldjuhul perekonna tuumikut, vanemaid ja nende alaealisi lapsi, kuid ka täiskasvanud lapsi ja vanemaid, kelle vahel on sõltuvussuhe. (p 54)
Perekonnapõhiõigus kaitseb perekonnaliikmete õigust hoida perekondlikke sidemeid kõige laiemas tähenduses, sealhulgas õigust elada koos, et rahuldada üksteise emotsionaalseid ja sotsiaalseid vajadusi. Perekonnaelu hõlmab ka õigust üksteise eest hoolitseda, seda nii ainelise abi andmise kui isikliku hoolduse näol. (p 55)
Perekonnapõhiõigus laieneb ka Eestis viibivatele välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele (PS § 9 lõige 1), samuti nende perekonnaliikmetele. Välismaalase õigus Eestis elada võib tuleneda seaduse alusel välja antud elamisloast. (p 56)
PS § 27 lõige 5, mis paneb perekonnaliikmetele kohustuse hoolitseda abivajavate liikmete eest. (p 55)
Perekonnapõhiõigus laieneb ka Eestis viibivatele välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele (PS § 9 lõige 1), samuti nende perekonnaliikmetele. (p 56)
Sotsiaalkaitse korraldust Eestis reguleeriv SÜS laiendab selles sätestatud õigused ja kohustused ka pikaajalise elaniku elamisloa alusel Eestis elavale, samuti tähtajalise elamisloa alusel Eestis elavale välismaalasele. (p 73)
Kuigi tervislikud põhjused võivad riigist väljasaatmise välistada üksnes erandjuhtudel, siis õigust tervise kaitsele võib riivata nii riigist lahkumine iseenesest (kui reisimine on isikule ülemäära koormav) kui ka vajalike ravivõimaluste puudumine riigis, kuhu välismaalane lahkub. Lõppkokkuvõttes tuleb arvestada, et kahjustada ei saaks isiku inimväärikus, mille tagamine on üks Eesti põhiseaduse aluspõhimõtetest (PS § 10). (p 58)
Välismaalaste seaduses on ette nähtud alused ja tingimused tähtajalise elamisloa taotlemiseks, et asuda elama lähedase sugulase juurde, kuid kaebaja (täisealine laps, kes soovis Eestisse tulla vanemat hooldama) neile nõuetele ei vastanud. Välismaalasest täisealine laps saab sellel alusel elamisluba taotleda elama asumiseks Eestis elava Eesti kodanikust või siin elamisloa alusel elava vanema juurde üksnes juhul, kui laps ei ole terviseseisundi või puude tõttu suuteline iseseisvalt toime tulema. Kaebajale ei saanud elamisluba väljastada ka välislepingu alusel, kuivõrd puudub Eesti või Euroopa Liidu sõlmitud välisleping, mis kohustaks kaebuses nimetatud asjaoludel elamisluba andma. (p 48)
Seadus võimaldab praegu pererände raames tähtajalise elamisloa anda välismaalase abivajavale pereliikmele Eestisse elama asumiseks. Lähedase sugulase juurde Eestisse elama asumiseks saab lisaks abivajavale täisealisele lapsele ja vanemale elamisluba taotleda ka abivajadusega vanavanem, et asuda elama Eestis pikaajalise elaniku elamisloa alusel elava lapselapse juurde (VMS § 150 lõike 1 punkt 3, lõige 2). Samuti saavad elamisluba taotleda Eestis elava välismaalase alaealised lapsed (VMS § 150 lõike 1 punkt 1) ning eestkostetavad elama asumiseks Eestis elava välismaalasest eestkostja juurde (VMS § 150 lõike 1 punkt 4). (p 66)
Võimalus saada tähtajaline elamisluba hooldust vajava lähedase sugulase (praegusel juhul vanema) juurde Eestisse elama tulekuks avaks uue sisserändekanali eesmärgil, mida seni seaduses ei ole. On tõenäoline, et see võib suurendada pererännet Eestisse, mis suurendab välismaalaste osakaalu Eesti elanike seas. Kombineerituna teiste pererände eesmärgil väljastatavate tähtajaliste elamislubadega (abikaasa, alaealised lapsed, abi vajavad täisealised lapsed või vanemad ja vanavanemad), võib pereränne seejuures oluliselt suureneda – rohkem kui üksnes praegu vaidluse all olevate isikute arvel (täisealine laps hooldust vajava vanema juurde). Potentsiaalselt lisanduvat sisserännet piiraks mõningal määral siiski asjaolu, et tähtajalise elamisloa saab üldjuhul kehtetuks tunnistada, kui elamisloa andmise alus ära langeb (VMS § 135 lõike 2 punkt 2 ja VMS § 123 punkt 1). Vanema tervenemise või surma korral langeks eelduslikult ära ka täisealisele lapsele tähtajalise elamisloa andmise alus. Selleks ajaks võivad täisealisel lapsel aga olla tekkinud sellised sidemed Eestiga, mis on kaitstavad põhiõigustena. (p 69)
Põhiõiguse riivel peab olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk ning riive peab olema eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne (sobiv, vajalik ja mõõdukas). (p 63)
Eesmärk vältida ohtu riigi julgeolekule ja avalikule korrale on seotud põhiseaduse preambuliga, mis nõuab muu hulgas, et Eesti riik tagaks sisemise ja välimise rahu kaitse. Neid eesmärke saab riik saavutada siis, kui tal on õigus otsustada selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada riiki välismaalasi. Tegemist on legitiimse ja kaaluka eesmärgiga perekonnapõhiõiguse riivamiseks. (p 71)
Legitiimne ja kaalukas on ka eesmärk hoida sisserände piiramise kaudu ära ülemäärane koormus Eesti sotsiaalsüsteemile. PS § 28 lõige 2 kohustab Eesti riiki tagama eelkõige Eesti kodanikule abi erinevate sotsiaalsete riskide vastu, jättes Eestis elavatele välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele riigi abi andmise üle otsustamise seadusandjale. Õigus tervise kaitsele (PS § 28 lõige 1) on seevastu igaühe põhiõigus, mistõttu sellest tuleneva riigi kohustuse täitmist on õigus nõuda ka Eestis viibivatel välismaalastel. Sotsiaalseadustiku üldosa seadus (SÜS), mis reguleerib sotsiaalkaitse korraldust Eestis, laiendab selles sätestatud õigused ja kohustused ka pikaajalise elaniku elamisloa alusel Eestis elavale, samuti tähtajalise elamisloa alusel Eestis elavale välismaalasele (SÜS § 3 lõige 1). Võimalikku koormust Eesti sotsiaalsüsteemile saaks vaidlusaluse õigusliku aluse puhul piirata sarnaste meetmetega, mis on juba kasutusel pererände eesmärgil antavate tähtajaliste elamislubade puhul. (p 73)
Perekondade taasühinemise valdkond on osaliselt harmoneeritud Euroopa Liidu õigusega. Euroopa Liidu Nõukogu 22. detsembri 2003. a direktiiv perekonna taasühinemise õiguse kohta (2003/86/EÜ), mis reguleerib liikmesriigi territooriumil elavate kolmandate riikide kodanike pererände tingimusi, ei nõua ega keela vaidlusaluse õigusliku aluse kehtestamist (vt direktiivi artikkel 4 ja artikli 3 lõige 5). Praegusel juhul ei piira Euroopa Liidu õigus põhiseaduslikkuse järelevalve lubatavust. (p 49)
Eesmärk vältida ohtu riigi julgeolekule ja avalikule korrale on seotud põhiseaduse preambuliga, mis nõuab muu hulgas, et Eesti riik tagaks sisemise ja välimise rahu kaitse. Neid eesmärke saab riik saavutada siis, kui tal on õigus otsustada selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada riiki välismaalasi. Tegemist on legitiimse ja kaaluka eesmärgiga perekonnapõhiõiguse riivamiseks. (p 71)
Kuna ilma elamisloata ei saa välismaalane Eestisse elama asuda, piirab tähtajalise elamisloa andmise aluse puudumine perekonnaliikmete võimalust koos elada ning üksteise eest hoolitseda. Seetõttu võib ka Eestis õiguspäraselt elav välismaalane olla sunnitud Eestist lahkuma, mis võib sõltuvalt asjaoludest riivata aga tema õigust eraelu puutumatusele (PS § 26) ja tervise kaitsele (PS § 28 lõige 1). Võib eeldada, et pikaajalise elaniku elamisloa alusel Eestis elav välismaalane on siin elanud pikemat aega ning tal on tekkinud seosed (majanduslikud, kultuurilised, sotsiaalsed) Eestiga. (p 57)
PS § 28 lõige 2 kohustab Eesti riiki tagama eelkõige Eesti kodanikule abi erinevate sotsiaalsete riskide vastu, jättes Eestis elavatele välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele riigi abi andmise üle otsustamise seadusandjale. (p 73)
Õigus tervise kaitsele (PS § 28 lõige 1) on igaühe põhiõigus, mistõttu sellest tuleneva riigi kohustuse täitmist on õigus nõuda ka Eestis viibivatel välismaalastel. (p 73)
Kui välismaalase tervislik olukord on selline, et Eestist lahkumine on võimatu või esineb reaalne oht, et see põhjustaks talle raskeid tagajärgi (terviseseisund oluliselt, kiirelt ja pöördumatult halveneb, mis toob kaasa suuri kannatusi või tema oodatava eluea olulise lühenemise), on perekonnapõhiõiguse riive äärmiselt intensiivne. See tähendab, et välismaalased peaksid loobuma õigusest elada koos või valima, kas riskida vanema tervisega ning põhjustama talle suuri kannatusi selleks, et koos elada. Selline olukord ei pruugi tagada inimväärset kohtlemist ning eesmärgid – välistada oht riigi julgeolekule ja avalikule korrale ning mitte koormata sotsiaalsüsteemi – ei pruugi olla piisavalt kaalukad, et põhiõiguste riivet õigustada. Põhiõiguste riive intensiivsust vähendaks ning põhiseaduspärase tulemuse tagaks sellises olukorras võimalus anda täisealisele lapsele tähtajaline elamisluba erandkorras n-ö humaansetel kaalutlustel, kahjustamata seejuures ülemääraselt eelnimetatud eesmärke. (p 78)
Kui vanema tervislik olukord on selline, et Eestist lahkumine on võimatu või esineb reaalne oht, et see põhjustaks talle raskeid tagajärgi (terviseseisund oluliselt, kiirelt ja pöördumatult halveneb, mis toob kaasa suuri kannatusi või tema oodatava eluea olulise lühenemise), leevendaks perekonnapõhiõiguse riivet võimalus anda täisealisele lapsele tähtajaline elamisluba erandkorras n-ö humaansetel kaalutlustel, kahjustamata seejuures ülemääraselt eelnimetatud eesmärke. (p 78)
VMS §-s 2103 on sätestatud erakorraliste asjaolude esinemisel tähtajalise elamisloa andmine Eestisse püsivalt elama asumiseks. Nimetatud sätte alusel saab anda elamisloa välismaalasele, kes viibib Eestis ja kelle Eestist lahkuma kohustamine oleks talle ilmselgelt liiga koormav ning kellel puudub võimalus saada Eestis elamisluba muul alusel. Säte sisaldab küll ulatuslikku kaalutlusruumi kohaldajale, kuid seda põhiseaduspäraselt tõlgendades tuleb liiga koormavaks pidada ka olukordi, kus välismaalasest täisealisel lapsel puudub võimalus Eestis pikaajalise elaniku elamisloa alusel elava vanemaga koos elada ja vanema eest hoolitseda, kuna vanema tervislik olukord on selline, et Eestist lahkumine on võimatu või esineb reaalne oht, et see põhjustaks talle raskeid tagajärgi. VMS §-s 2103 sätestatud õiguslik alus võimaldab arvestada eesmärke, mida seadusandja taotles vaidlusalust õiguslikku alust kehtestamata jättes. VMS § 2103 alusel saab tähtajalise elamisloa anda välismaalasele, kes ei kujuta ohtu avalikule korrale ja riigi julgeolekule, ning see antakse piiratud ajaks – kuni üheks aastaks – ja selle kehtivusaega on võimalik pikendada kuni kolmeks aastaks korraga. (p 79)
|
| 5-18-7/8
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
09.12.2019 |
|
Sotsiaalkaitse on Eestis korraldatud tervikliku süsteemina, mille osadeks pärast isiku ja perekonna omavastutust on riigi ja kohaliku omavalitsuse korraldatud ning antavad rahalised ja mitterahalised hüvitised (SÜS § 10 lg 1, §-d 11 ja 12). KOKS § 6 lg 1 järgi on üks omavalitsusüksuse ülesannetest korraldada vallas või linnas sotsiaalteenuste osutamist, sotsiaaltoetuste ja muu sotsiaalabi andmist, samuti eakate hoolekannet. (p 120)
Põhiseadus ei keela korraldada sotsiaalhoolekannet nii, et ülesannete täitmine on jagatud riigihalduse ja kohaliku omavalitsuse üksuste vahel. Kohaliku omavalitsuse ülesanne on avalike ülesannete täitmine inimesele võimalikult lähedal ja PS § 14 paneb seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu kõrval ka kohalikele omavalitsustele kohustuse tagada põhiõigusi (vt RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-3-16, p-d 89 ja 90). Sõltumata sellest, kes sotsiaalhoolekande ülesannet täidab, on põhiõiguste realiseerumise ja põhiseaduse põhiprintsiipide elluviimise kohustatud lõppkokkuvõttes tagama seadusandlik võim. See tähendab, et sotsiaalhoolekandelise abi osutamiseks peab olema seadustes asjakohane regulatsioon, ülesande täitmiseks tuleb tagada piisavad rahalised vahendid, samuti peab selle täitmise üle olema korraldatud järelevalve ning õigustatud isikule tagatud tõhus võimalus oma õiguste kaitsmiseks. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et riik ei saa lasta tekkida olukorral, kus esmatähtsate avalike teenuste kättesaadavus johtub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse omavalitsusüksuse suutlikkus (vrd RKÜK otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 67). (p 121)
KOKS § 22 lg 1 p 5 kohaselt kuulub kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu ainupädevusse toetuste andmise ja valla või linna eelarvest finantseeritavate teenuste osutamise korra kehtestamine. Seda kohustust täpsustab SHS § 14 lg 1, mis kohustab omavalitsusüksust kehtestama sotsiaalhoolekandelise abi andmise korra, milleks oleks sätestatud vähemalt sotsiaalteenuste ja -toetuste kirjeldus ja rahastamine ning nende taotlemise tingimused ja kord. Seega näeb seadus ette, et omavalitsusüksusel tuleb vastu võtta õigustloov akt, millega reguleeritakse SHS 2. peatükis nimetatud sotsiaalteenuste osutamise korraldamist eelnimetatud küsimustes. Omavalitsusüksusel ei ole seadusest tulenevat kohustust reguleerida kõiki sotsiaalteenuseid ühes õigustloovas aktis või anda iga teenuse kohta üksnes seda teenust reguleeriv akt. Siiski tuleb arvestada, et reguleerides ühe teenuse osutamist mitmes erinevas aktis, ei pruugi olla järgitud õigusselguse põhimõte (PS § 13 lg 2, § 10). (p 123)
Arvestada tuleb eelkõige sotsiaalhoolekande seaduse üldpõhimõtteid (eelkõige SHS §-d 3, 5, 14, 15 ja 16), samuti iga teenuse kohta seaduses sätestatud nõudeid, lisaks sellele SÜS-is ning teistes seadustes sätestatut. Omavalitsusüksus ei tohi kehtestada teenuse saamise õigusele piiranguid, mis välistavad abi andmise neile inimestele, kellele seadus kohustab abi osutama, või anda abi seaduses sätestatust vähem. Sotsiaalteenused, mille osutamist omavalitsusüksused peavad korraldama, on seotud põhiõiguste ja -vabadustega ning juhul, kui omavalitsusüksused ei suuda osutada teenuseid piisaval tasemel, võivad põhiõigused jääda kaitseta (vrd RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-3-16, p 118). (p 125)
Isiku ja perekonna omavastutus sotsiaalkaitse süsteemi osana tähendab seda, et esmane vastutus inimest ohustavate sotsiaalsete riskidega toimetulekul on inimesel endal (SÜS § 5 lg 1), arvestades seejuures ka PS § 27 lg-st 5 tulenevat perekonna kohustust hoolitseda abivajavate liikmete eest. Avalikul võimul on põhiseadusest tulenev kohustus aidata abivajajat siis, kui inimene ise ei suuda tagada endale piisavalt elatusvahendeid ning tema perekonnal pole võimalik anda talle ülalpidamist. (p 126)
Eelnimetatud põhimõtteid arvestades lubab ka SHS võtta omavalitsusüksuse korraldatud teenuse eest teenuse saajalt tasu (SHS § 16 lg 1 esimene lause). Omavalitsusüksus peab kehtestama enda osutatava sotsiaalteenuse eest võetava tasu tingimused ja suuruse (SHS § 16 lg 1 teine lause). Tasu suuruse kindlaksmääramisel tuleb arvestada mh abivajaja ja tema pere majanduslikku olukorda (SHS § 16 lg 2) ning tasu suurus ei tohi saada takistuseks teenuse saamisel (SHS 16 lg 3). Ulatuses, milles teenuse saajalt tasu võtta ei saa, on teenuse osutamise kulud kohustatud kandma omavalitsusüksus. Põhiõiguste tõhusa kaitse seisukohalt on oluline, et seadusandja kehtestaks piisavalt täpsed reeglid selle kohta, kuidas omavalitsusüksus saab kindlaks määrata abivajajalt võetava tasu suuruse (mh kuidas arvestatakse seejuures abivajaja ja tema pere majanduslikku olukorda ning ülalpidamiskohustuse ulatust) ning millal läheb teenuse eest tasumise kohustus üle omavalitsusüksusele. (p 127)
Omavalitsusüksusel ei ole seadusest tulenevat kohustust reguleerida kõiki sotsiaalteenuseid ühes õigustloovas aktis või anda iga teenuse kohta üksnes seda teenust reguleeriv akt. Siiski tuleb arvestada, et reguleerides ühe teenuse osutamist mitmes erinevas aktis, ei pruugi olla järgitud õigusselguse põhimõte (PS § 13 lg 2, § 10). (p 123)
Sotsiaalteenuste osutamise korraldamist reguleerides ei tohi omavalitsusüksus minna vastuollu seaduses sätestatuga. Selline seaduse prioriteedi nõue tuleneb nii PS § 3 lg 1 esimeses lauses sätestatud seaduslikkuse põhimõttest kui ka PS §-st 154, mis täpsustab seaduslikkuse põhimõtet kohaliku omavalitsuse jaoks. Seetõttu on seadusega vastuolus olev omavalitsusüksuse määrus või selle andmata jätmine vastuolus põhiseadusega (PS §-dega 3 ja 154). Põhiõigusi tohib omavalitsusüksuse õigustloov akt riivata üksnes juhul, kui selleks on seadusest tulenev alus. (p 124)
Sotsiaalkaitse on Eestis korraldatud tervikliku süsteemina, mille osadeks pärast isiku ja perekonna omavastutust on riigi ja kohaliku omavalitsuse korraldatud ning antavad rahalised ja mitterahalised hüvitised (SÜS § 10 lg 1, §-d 11 ja 12). KOKS § 6 lg 1 järgi on üks omavalitsusüksuse ülesannetest korraldada vallas või linnas sotsiaalteenuste osutamist, sotsiaaltoetuste ja muu sotsiaalabi andmist, samuti eakate hoolekannet. (p 120)
Põhiseadus ei keela korraldada sotsiaalhoolekannet nii, et ülesannete täitmine on jagatud riigihalduse ja kohaliku omavalitsuse üksuste vahel. Kohaliku omavalitsuse ülesanne on avalike ülesannete täitmine inimesele võimalikult lähedal ja PS § 14 paneb seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu kõrval ka kohalikele omavalitsustele kohustuse tagada põhiõigusi (vt RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-3-16, p-d 89 ja 90). Sõltumata sellest, kes sotsiaalhoolekande ülesannet täidab, on põhiõiguste realiseerumise ja põhiseaduse põhiprintsiipide elluviimise kohustatud lõppkokkuvõttes tagama seadusandlik võim. See tähendab, et sotsiaalhoolekandelise abi osutamiseks peab olema seadustes asjakohane regulatsioon, ülesande täitmiseks tuleb tagada piisavad rahalised vahendid, samuti peab selle täitmise üle olema korraldatud järelevalve ning õigustatud isikule tagatud tõhus võimalus oma õiguste kaitsmiseks. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et riik ei saa lasta tekkida olukorral, kus esmatähtsate avalike teenuste kättesaadavus johtub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse omavalitsusüksuse suutlikkus (vrd RKÜK otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 67). (p 121)
KOKS § 22 lg 1 p 5 kohaselt kuulub kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu ainupädevusse toetuste andmise ja valla või linna eelarvest finantseeritavate teenuste osutamise korra kehtestamine. Seda kohustust täpsustab SHS § 14 lg 1, mis kohustab omavalitsusüksust kehtestama sotsiaalhoolekandelise abi andmise korra, milleks oleks sätestatud vähemalt sotsiaalteenuste ja -toetuste kirjeldus ja rahastamine ning nende taotlemise tingimused ja kord. Seega näeb seadus ette, et omavalitsusüksusel tuleb vastu võtta õigustloov akt, millega reguleeritakse SHS 2. peatükis nimetatud sotsiaalteenuste osutamise korraldamist eelnimetatud küsimustes. Omavalitsusüksusel ei ole seadusest tulenevat kohustust reguleerida kõiki sotsiaalteenuseid ühes õigustloovas aktis või anda iga teenuse kohta üksnes seda teenust reguleeriv akt. Siiski tuleb arvestada, et reguleerides ühe teenuse osutamist mitmes erinevas aktis, ei pruugi olla järgitud õigusselguse põhimõte (PS § 13 lg 2, § 10). (p 123)
Sotsiaalteenuste osutamise korraldamist reguleerides ei tohi omavalitsusüksus minna vastuollu seaduses sätestatuga. Selline seaduse prioriteedi nõue tuleneb nii PS § 3 lg 1 esimeses lauses sätestatud seaduslikkuse põhimõttest kui ka PS §-st 154, mis täpsustab seaduslikkuse põhimõtet kohaliku omavalitsuse jaoks. Seetõttu on seadusega vastuolus olev omavalitsusüksuse määrus või selle andmata jätmine vastuolus põhiseadusega (PS §-dega 3 ja 154). Põhiõigusi tohib omavalitsusüksuse õigustloov akt riivata üksnes juhul, kui selleks on seadusest tulenev alus. (p 124)
Omavalitsusüksus ei tohi kehtestada teenuse saamise õigusele piiranguid, mis välistavad abi andmise neile inimestele, kellele seadus kohustab abi osutama, või anda abi seaduses sätestatust vähem. Sotsiaalteenused, mille osutamist omavalitsusüksused peavad korraldama, on seotud põhiõiguste ja -vabadustega ning juhul, kui omavalitsusüksused ei suuda osutada teenuseid piisaval tasemel, võivad põhiõigused jääda kaitseta (vrd RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-3-16, p 118). (p 125)
Isiku ja perekonna omavastutus sotsiaalkaitse süsteemi osana tähendab seda, et esmane vastutus inimest ohustavate sotsiaalsete riskidega toimetulekul on inimesel endal (SÜS § 5 lg 1), arvestades seejuures ka PS § 27 lg-st 5 tulenevat perekonna kohustust hoolitseda abivajavate liikmete eest. Avalikul võimul on põhiseadusest tulenev kohustus aidata abivajajat siis, kui inimene ise ei suuda tagada endale piisavalt elatusvahendeid ning tema perekonnal pole võimalik anda talle ülalpidamist. (p 126)
Eelnimetatud põhimõtteid arvestades lubab ka SHS võtta omavalitsusüksuse korraldatud teenuse eest teenuse saajalt tasu (SHS § 16 lg 1 esimene lause). Omavalitsusüksus peab kehtestama enda osutatava sotsiaalteenuse eest võetava tasu tingimused ja suuruse (SHS § 16 lg 1 teine lause). Tasu suuruse kindlaksmääramisel tuleb arvestada mh abivajaja ja tema pere majanduslikku olukorda (SHS § 16 lg 2) ning tasu suurus ei tohi saada takistuseks teenuse saamisel (SHS 16 lg 3). Ulatuses, milles teenuse saajalt tasu võtta ei saa, on teenuse osutamise kulud kohustatud kandma omavalitsusüksus. Põhiõiguste tõhusa kaitse seisukohalt on oluline, et seadusandja kehtestaks piisavalt täpsed reeglid selle kohta, kuidas omavalitsusüksus saab kindlaks määrata abivajajalt võetava tasu suuruse (mh kuidas arvestatakse seejuures abivajaja ja tema pere majanduslikku olukorda ning ülalpidamiskohustuse ulatust) ning millal läheb teenuse eest tasumise kohustus üle omavalitsusüksusele. (p 127)
Eesti põhiseaduse aluspõhimõteteks on muu hulgas sotsiaalriigi ja inimväärikuse põhimõtted (PS § 10), mis on väljendatud ka põhiseaduse sotsiaalsetes põhiõigustes (eelkõige PS § 28). „Sotsiaalriik ja sotsiaalsete õiguste kaitse sisaldavad ideed abist ja hoolest neile, kes ei ole suutelised iseseisvalt end piisavas ulatuses kindlustama. Nende isikute inimväärikus oleks alandatud, kui jätta nad ilma abist, mida nad vajavad oma esmavajaduste rahuldamiseks” (RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-7-03, p 14; vt ka otsus asjas nr 3-4-1-67-13, p-d 31 ja 49). (p 119)
Eesti põhiseaduse aluspõhimõteteks on muu hulgas sotsiaalriigi ja inimväärikuse põhimõtted (PS § 10), mis on väljendatud ka põhiseaduse sotsiaalsetes põhiõigustes (eelkõige PS § 28). „Sotsiaalriik ja sotsiaalsete õiguste kaitse sisaldavad ideed abist ja hoolest neile, kes ei ole suutelised iseseisvalt end piisavas ulatuses kindlustama. Nende isikute inimväärikus oleks alandatud, kui jätta nad ilma abist, mida nad vajavad oma esmavajaduste rahuldamiseks” (RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-7-03, p 14; vt ka otsus asjas nr 3-4-1-67-13, p-d 31 ja 49). (p 119)
Sotsiaalkaitse on Eestis korraldatud tervikliku süsteemina, mille osadeks pärast isiku ja perekonna omavastutust on riigi ja kohaliku omavalitsuse korraldatud ning antavad rahalised ja mitterahalised hüvitised (SÜS § 10 lg 1, §-d 11 ja 12). KOKS § 6 lg 1 järgi on üks omavalitsusüksuse ülesannetest korraldada vallas või linnas sotsiaalteenuste osutamist, sotsiaaltoetuste ja muu sotsiaalabi andmist, samuti eakate hoolekannet. (p 120)
Põhiseadus ei keela korraldada sotsiaalhoolekannet nii, et ülesannete täitmine on jagatud riigihalduse ja kohaliku omavalitsuse üksuste vahel. Kohaliku omavalitsuse ülesanne on avalike ülesannete täitmine inimesele võimalikult lähedal ja PS § 14 paneb seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu kõrval ka kohalikele omavalitsustele kohustuse tagada põhiõigusi (vt RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-3-16, p-d 89 ja 90). Sõltumata sellest, kes sotsiaalhoolekande ülesannet täidab, on põhiõiguste realiseerumise ja põhiseaduse põhiprintsiipide elluviimise kohustatud lõppkokkuvõttes tagama seadusandlik võim. See tähendab, et sotsiaalhoolekandelise abi osutamiseks peab olema seadustes asjakohane regulatsioon, ülesande täitmiseks tuleb tagada piisavad rahalised vahendid, samuti peab selle täitmise üle olema korraldatud järelevalve ning õigustatud isikule tagatud tõhus võimalus oma õiguste kaitsmiseks. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et riik ei saa lasta tekkida olukorral, kus esmatähtsate avalike teenuste kättesaadavus johtub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse omavalitsusüksuse suutlikkus (vrd RKÜK otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 67). (p 121)
Isiku ja perekonna omavastutus sotsiaalkaitse süsteemi osana tähendab seda, et esmane vastutus inimest ohustavate sotsiaalsete riskidega toimetulekul on inimesel endal (SÜS § 5 lg 1), arvestades seejuures ka PS § 27 lg-st 5 tulenevat perekonna kohustust hoolitseda abivajavate liikmete eest. Avalikul võimul on põhiseadusest tulenev kohustus aidata abivajajat siis, kui inimene ise ei suuda tagada endale piisavalt elatusvahendeid ning tema perekonnal pole võimalik anda talle ülalpidamist. (p 126)
Kohaliku omavalitsuse ülesanne on avalike ülesannete täitmine inimesele võimalikult lähedal ja PS § 14 paneb seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu kõrval ka kohalikele omavalitsustele kohustuse tagada põhiõigusi (vt RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-3-16, p-d 89 ja 90). Sõltumata sellest, kes sotsiaalhoolekande ülesannet täidab, on põhiõiguste realiseerumise ja põhiseaduse põhiprintsiipide elluviimise kohustatud lõppkokkuvõttes tagama seadusandlik võim. See tähendab, et sotsiaalhoolekandelise abi osutamiseks peab olema seadustes asjakohane regulatsioon, ülesande täitmiseks tuleb tagada piisavad rahalised vahendid, samuti peab selle täitmise üle olema korraldatud järelevalve ning õigustatud isikule tagatud tõhus võimalus oma õiguste kaitsmiseks. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et riik ei saa lasta tekkida olukorral, kus esmatähtsate avalike teenuste kättesaadavus johtub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse omavalitsusüksuse suutlikkus (vrd RRKÜK otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 67). (p 121)
Isiku ja perekonna omavastutus sotsiaalkaitse süsteemi osana tähendab seda, et esmane vastutus inimest ohustavate sotsiaalsete riskidega toimetulekul on inimesel endal (SÜS § 5 lg 1), arvestades seejuures ka PS § 27 lg-st 5 tulenevat perekonna kohustust hoolitseda abivajavate liikmete eest. Avalikul võimul on põhiseadusest tulenev kohustus aidata abivajajat siis, kui inimene ise ei suuda tagada endale piisavalt elatusvahendeid ning tema perekonnal pole võimalik anda talle ülalpidamist. (p 126)
PSJKS § 6 lg 1 p 1 annab õiguskantslerile õiguse esitada Riigikohtule taotlus kohaliku omavalitsuse organi õigustloova akti kehtetuks tunnistamiseks. 2008. a leidis Riigikohtu üldkogu, et (sarnaselt kohaliku omavalitsuse volikoguga) on õiguskantsleril õigus põhiseadusega nõutava õigustloova akti andmata jätmist vaidlustada olemasoleva regulatsiooni vaidlustamise kaudu (vt RKÜK otsus asjas nr 3-4-1-3-07, p-d 23–35). Riigikohtu üldkogu hilisemat praktikat arvestades (vt RKÜK otsus asjas nr 3-4-1-8-09) leiab kolleegium, et lubatavaks tuleb lugeda ka õiguskantsleri taotlus, milles vaidlustatakse õigustloova akti andmata jätmist. (p 115)
Taotluse Riigikohtule võib õiguskantsler esitada pärast seda, kui on teinud akti vastu võtnud organile ÕKS § 17 kohaselt ettepaneku viia vaidlusalune õigusakt või selle sätted põhiseadusega kooskõlla, kuid akti vastu võtnud organ pole seda ettepaneku saamisest arvates 20 päeva jooksul teinud (ÕKS § 18 lg 1). (p 116)
Õiguskantsler esitas 17.10.2018 Riigikohtule taotluse, milles palub tunnistada kehtetuks Narva Linnavolikogu määruste sätted vastuolu tõttu seaduste ja põhiseadusega, samuti põhiseaduslikult nõutava õigustloova akti andmata jätmise. Õiguskantsler oli 25.08.2017 teinud Narva Linnavolikogule ettepaneku viia vaidlusalused sätted põhiseadusega kooskõlla ning anda põhiseadusega nõutav õigustloov akt, kuid Riigikohtule taotluse esitamise ajaks ei olnud Narva Linnavolikogu seda teinud. (p 117)
PSJKS § 6 lg 1 p 1 annab õiguskantslerile õiguse esitada Riigikohtule taotlus kohaliku omavalitsuse organi õigustloova akti kehtetuks tunnistamiseks. 2008. a leidis Riigikohtu üldkogu, et (sarnaselt kohaliku omavalitsuse volikoguga) on õiguskantsleril õigus põhiseadusega nõutava õigustloova akti andmata jätmist vaidlustada olemasoleva regulatsiooni vaidlustamise kaudu (vt RKÜK otsus asjas nr 3-4-1-3-07, p-d 23–35). Riigikohtu üldkogu hilisemat praktikat arvestades (vt RKÜK otsus asjas nr 3-4-1-8-09) leiab kolleegium, et lubatavaks tuleb lugeda ka õiguskantsleri taotlus, milles vaidlustatakse õigustloova akti andmata jätmist. (p 115)
|
| 3-4-1-67-13
|
Riigikohus |
05.05.2014 |
|
PS § 28 lg 2 esimeses lauses on tagatud põhiõigus riigi abile puuduse korral. Üldise sotsiaalse põhiõigusena on põhiõigus riigi abile puuduse korral soorituspõhiõigus, mis annab kodanikule subjektiivse õiguse nõuda ja paneb riigile positiivse kohustuse anda abi, mis tagaks minimaalselt vajalikud vahendid äraelamiseks. PS § 28 lg 2 esimeses lauses sätestatud soorituspõhiõiguse riive seisneb põhiseaduslikult nõutud elatusmiinimumi tagamata jätmises (p 31).
Riigi kohustuste üle otsustamisel sotsiaalabi valdkonnas tuleb arvestada ka PS § 27 lg-ga 5, mis kohustab perekonda hoolitsema oma abivajavate liikmete eest. Põhiseadusest tuleneb, et puudustkannatava isiku nõudeõigus riigi vastu PS § 28 lg 2 alusel langeb täiesti või osaliselt ära, kui tal on perekonnaliikmed, kes on võimelised oma puudustkannatava perekonnaliikme eest hoolitsema. (p 32)
PS § 28 lg 2 esimeses lauses on tagatud põhiõigus riigi abile puuduse korral, mis on sotsiaalriigi ja inimväärikuse põhimõtete üheks väljenduseks põhiseaduses. Üldise sotsiaalse põhiõigusena on põhiõigus riigi abile puuduse korral soorituspõhiõigus, mis annab kodanikule subjektiivse õiguse nõuda ja paneb riigile positiivse kohustuse anda abi, mis tagaks minimaalselt vajalikud vahendid äraelamiseks. PS § 28 lg 2 esimeses lauses sätestatud soorituspõhiõiguse riive seisneb põhiseaduslikult nõutud elatusmiinimumi tagamata jätmises (p 31). Riigi kohustuste üle otsustamisel sotsiaalabi valdkonnas tuleb arvestada ka PS § 27 lg-ga 5, mis kohustab perekonda hoolitsema oma abivajavate liikmete eest. Põhiseadusest tuleneb, et puudustkannatava isiku nõudeõigus riigi vastu PS § 28 lg 2 alusel langeb täiesti või osaliselt ära, kui tal on perekonnaliikmed, kes on võimelised oma puudustkannatava perekonnaliikme eest hoolitsema (p 32).
PS § 28 lg 2 esimeses lauses sätestatud põhiõigus riigi abile puuduse korral kinnitab inimväärikuse ja sotsiaalriigi põhimõtte kehtivust ning annab igaühele kindlustunde hakkamasaamiseks ka materiaalse kitsikuse korral. Inimväärikuse ja sotsiaalriigi põhimõtted on PS §-s 10 sätestatud põhiseaduse aluspõhimõtted, mis moodustavad Eesti Vabariigi põhikorra tuuma ja on õiguskorra kõige olulisemad normid. Seega tuleb õiguslikke piiranguid, mis muudavad põhiõiguse riigi abile puuduse korral lünklikuks või teevad abi taotlemise ja saamise ebamõistlikult raskeks, hinnata kui Eesti Vabariigi põhikorra tuuma puudutavat küsimust (p 49). PS § 28 lg 2 esimesest lausest ja põhiseaduse aluspõhimõtetest tuleneb riigi kohustus anda kodanikele abi, mis tagaks hädavajalikud vahendid inimväärseks äraelamiseks. Riigi sellise kohustuse tõlgendamisel tuleb arvestada ka rahvusvahelisi lepinguid, millega Eesti Vabariik on ühinenud. Parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalharta art 13 lg 1 järgi peab riik tagama, et iga piisavate elatusvahenditeta isik, kes pole suuteline oma tööga või muude allikate, eelkõige sotsiaalkindlustussüsteemi hüvitiste kaudu selliseid vahendeid hankima, saab küllaldast abi. Euroopa Sotsiaalharta täitmise kontrolli organ Euroopa sotsiaalõiguste komitee on oma 2013. aasta aruandes sedastanud, et Eesti olukord ei ole kooskõlas harta art 13 lg 1 nõuetega, kuna elatusvahenditeta isikutele ei osutata piisavat sotsiaalabi (punkt 50). 2004. aastal juhtis ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium Riigikogu tähelepanu sellele, et toimetulekupiiri määramisel ei võeta arvesse minimaalseid eluasemekulutusi, mis muudab raskeks toimetulekupiiri ja elatusmiinimumi võrdlemise Kolleegium kahtleb ka sotsiaalhoolekande seaduses toimetulekutoetuse määramise aluste ja suuruse sobivuses erandlikes olukordades. Riigi kohustus tagada oma kodanikele materiaalse kitsikuse korral kohane abi kehtib ka erandlikes olukordades, näiteks olukorras, kus materiaalses kitsikuses ema hooldab eestkostjana oma last (p 51).
PS § 28 lg 2 esimeses lauses on tagatud põhiõigus riigi abile puuduse korral, mis on sotsiaalriigi ja inimväärikuse põhimõtete üheks väljenduseks põhiseaduses. (p 31)PS § 28 lg 2 esimeses lauses sätestatud põhiõigus riigi abile puuduse korral kinnitab inimväärikuse ja sotsiaalriigi põhimõtte kehtivust ning annab igaühele kindlustunde hakkamasaamiseks ka materiaalse kitsikuse korral. Inimväärikuse ja sotsiaalriigi põhimõtted on PS §-s 10 sätestatud põhiseaduse aluspõhimõtted, mis moodustavad Eesti Vabariigi põhikorra tuuma ja on õiguskorra kõige olulisemad normid. Seega tuleb õiguslikke piiranguid, mis muudavad põhiõiguse riigi abile puuduse korral lünklikuks või teevad abi taotlemise ja saamise ebamõistlikult raskeks, hinnata kui Eesti Vabariigi põhikorra tuuma puudutavat küsimust (p 49).
|
Facebook
Twitter