5-23-35/15
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
06.11.2023 |
|
Kuigi konkreetse normikontrolli algatanud kohtus tuli kohaldada üksnes vaidlusaluse normi ühte osa (kinnisest vanglast avavanglasse paigutamine), oli ka normi teine osa (kinnisest vanglast kinnise vangla avavangla osakonda paigutamine) samadel põhjustel põhiseadusega vastuolus ning selle kehtima jäämine tekitaks õigusselgusetust ning uusi võimalikke kohtuvaidlusi. (p 42)
Normi erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega paremini kooskõlas olevat tõlgendust (viimati RKPJKo nr 5-23-16/15, p 44). Sellest põhimõttest tuleb aga juhinduda üksnes siis, kui normil on mitu tõlgendusvõimalust (nt selles kasutatud sõnade mitmeti mõistetavuse tõttu). Eesmärk saavutada põhiseaduspärane olukord ei õigusta haldusorganit või kohut eirama kohaldatava normi selget sõnastust. Nõue austada kehtiva õigusnormi sõnastust tuleneb lõppkokkuvõttes demokraatia põhimõttest. Kui normi tekst ei võimalda põhiseaduspärast tõlgendust, on normi andjal võimalik seda muuta või normi kohaldamise üle tekkinud vaidlust lahendaval kohtul algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus Riigikohtus. Samuti tuleb silmas pidada, et normi põhiseaduspärane tõlgendamine ei tooks kaasa õigusselgusetust. (p 34)
PS § 3 lõike 1 esimeses lauses väljendatud seaduslikkuse põhimõte nõuab, et alamalseisev õigusakt peab olema kooskõlas kõrgema õigusega. Seaduslikkuse põhimõte avaldub ka PS § 94 lõikes 2, mille kohaselt minister annab määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Haldusmenetluse seadus täpsustab, et haldusmenetluses võib isiku õigusi piirata ainult seaduse alusel ning määruse võib anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas selle piiride, mõtte ja eesmärgiga. (p 27)
Termini „kord“ tõlgendamisel on Riigikohtu praktikas järjekindlalt leitud, et see saab tähendada üksnes menetluslike ja tehniliste küsimuste reguleerimist. Menetlus võib siiski hõlmata ka norme selle kohta, kuidas seaduses sätestatud sisulised tingimused välja selgitatakse. (p 41)
Määruses elamisloa olemasolu imperatiivse nõude sätestamisega on minister läinud kaugemale oma volituse piiridest ehk menetlusliku küsimuse reguleerimisest. Elamisloa olemasolu ei ole üksnes üks asjaolu, mis kogumis teistega võib vanglal aidata hinnata seda, kas kinnipeetav võib toime panna uusi õigusrikkumisi (sh kinnipidamisasutusest põgenemise) või mitte. Minister on kirja pannud reegli, mille kohaselt on põgenemisoht piisavalt välistatud üksnes nende kinnipeetavate puhul, kellel on avavanglasse paigutamise taotlemise ajal olemas elamisluba. See ei võimalda aga sisuliselt hinnata tegelikku põgenemisohtu ehk uute õigusrikkumiste toimepanemise ohtu, mille hindamist VangS § 20 lõige 1 nõuab. Seda eelkõige põhjusel, et kinnipeetav võib saada avavanglas viibides või sealt vabanedes elamisloa, samuti võib tal olla pärast kinnipidamisasutusest vabanemist õigus Eestis viibida muul õiguslikul alusel. Täitmisplaani § 17 lõike 2 punkt 5 välistab ka nende välismaalastest kinnipeetavate avavanglasse paigutamise või seal viibimise, kelle puhul sellist põgenemisohtu, mida minister vältida on soovinud, tegelikult ei ole. (p 42)
Kinnipeetava õigus kanda karistust avavanglas ei tulene vahetult põhiseadusest. Vangistus on kuriteo toimepanemise eest kohtu mõistetav karistus, mis piirab põhiõigust vabadusele. Vangistuse kui vabaduse piirangu alused ja kord peavad olema sätestatud seaduses ning kinnipeetaval on õigus sellele, et tema vangistuse täideviimisel lähtutaks seadusest. Kuivõrd seadusandja on näinud ette võimaluse, et vangistus viiakse täide avavanglas, ning sätestanud selleks vajalikud normid, on kinnipeetaval õigus sellele, et seadust järgitakse ka avavanglasse paigutamisel. (p 28)
VMS § 43 lõike 1 punkti 5 kohaselt on välismaalase Eestis ajutise viibimise seaduslikuks aluseks vahetult seadusest, kohtulahendist või haldusaktist tulenev õigus või kohustus Eestis viibida. VMS § 43 lõike 3 järgi on Eesti kinnipidamisasutuses viibiva kinnipeetava, vahistatu ja arestialuse Eestis viibimise seaduslik alus VMS § 43 lõike 1 punktis 5 sätestatud seaduslik alus ning neil ei pea kinnipidamisasutuses viibimise ajal olema Eestis viibimiseks muud välismaalaste seaduses ega muus seaduses sätestatud seaduslikku alust. Samuti annab välismaalaste seadus kinnipidamisasutuses viibivale kinnipeetavale, vahistatule või arestialusele õiguse Eestis töötada kinnipidamisasutuses viibimise ajal (VMS § 105 lõige 1). VangS § 181 kohaselt on vanglas kinnipidamise õiend kinnipeetava isikut tõendav dokument (lõige 1) ning sellega saab kinnipeetav tõendada oma riigis viibimise seaduslikkust (lõige 3). (p 30)
Nii kinnine kui avavangla on kinnipidamisasutus VMS § 43 lõike 3 tähenduses. Seega ei pea avavanglas viibimiseks olema välismaalasest kinnipeetaval elamisluba, vaid tema õigus Eestis ajutiselt viibida tuleneb seadusest. Ühtlasi ei ole PPA-l kohustust anda kinnipeetavale elamisluba ainuüksi seetõttu, et kinnipeetav viibib avavanglas või soovib taotleda sinna ümberpaigutamist kinnisest vanglast. Kui välismaalasel on seadusest tulenev õigus Eestis viibida, puudub üldjuhul põhjus talle elamisloa andmiseks ja tema elamisloa taotlus jääb läbi vaatamata (VMS § 219 lõike 1 punkt 6). (p 31)
VangS § 20 lõike 3 sõnastusest tuleb järeldada, et seadusandja ei ole volitanud ministrit kehtestama avavanglasse paigutamise sisulisi tingimusi, vaid üksnes menetlust. Seejuures saab minister mh sätestada menetlusnorme seaduses sätestatud avavanglasse paigutamise eelduse – uute kuritegude toimepanemise ohu – väljaselgitamiseks. (p 41)
Täitmisplaani § 17 lõike 2 punktis 5 elamisloa olemasolu imperatiivse nõude sätestamisega on minister läinud kaugemale oma volituse piiridest ehk menetlusliku küsimuse reguleerimisest. Elamisloa olemasolu ei ole üksnes üks asjaolu, mis kogumis teistega võib vanglal aidata hinnata seda, kas kinnipeetav võib toime panna uusi õigusrikkumisi (sh kinnipidamisasutusest põgenemise) või mitte. Minister on kirja pannud reegli, mille kohaselt on põgenemisoht piisavalt välistatud üksnes nende kinnipeetavate puhul, kellel on avavanglasse paigutamise taotlemise ajal olemas elamisluba. See ei võimalda aga sisuliselt hinnata tegelikku põgenemisohtu ehk uute õigusrikkumiste toimepanemise ohtu, mille hindamist VangS § 20 lõige 1 nõuab. Seda eelkõige põhjusel, et kinnipeetav võib saada avavanglas viibides või sealt vabanedes elamisloa, samuti võib tal olla pärast kinnipidamisasutusest vabanemist õigus Eestis viibida muul õiguslikul alusel. Täitmisplaani § 17 lõike 2 punkt 5 välistab ka nende välismaalastest kinnipeetavate avavanglasse paigutamise või seal viibimise, kelle puhul sellist põgenemisohtu, mida minister vältida on soovinud, tegelikult ei ole. (p 42)
|
| 5-23-37/6
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
02.11.2023 |
|
Riigikogu liikmel on õigust esitada PSJKS § 16 kohane kaebus vaid juhul, kui väidetakse Riigikogu otsuse vastuolu Riigikogu liikme mõne sellise õigusega, mis on käsitatav parlamentaarse demokraatia ja Riigikogu liikme mandaadi keskse, põhiseadusega kaitstud osana. (p 29)
Õigus esitada arupärimisi hõlmab õigust saada arupärimisele vastus. Seega kuulub Riigikogu liikme õigus saada esitatud arupärimisele vastus Riigikogu istungil 20 istungipäeva jooksul Riigikogu liikme mandaadi põhiseadusega kaitstud osade hulka. (p-d 32–33)
Seaduse algatamise õigus oleks sisutühi, kui see piirduks üksnes õigusega anda eelnõu Riigikogu menetlusse. See õigus hõlmab ka õigust nõuda eelnõu arutamist Riigikogus. Põhiseadusest on tuletatav Riigikogu kohustus võtta Riigikogu liikme või fraktsiooni algatatud seaduseelnõu arutamisele mõistliku aja jooksul. RKKTS-s sätestatud tähtaeg eelnõu menetlemiseks sisustab põhiseadusest tulenevat õigust. Seega oli kaebus esitatud Riigikogu liikme mandaadi keskse osa kaitseks. (p-d 39–40)
Kaebajate arupärimistele vastamise ja seaduseelnõu täiskogu päevakorrast väljajätmise otsustas lõplikult Riigikogu täiskogu. (p-d 36 ja 41)
Kui Riigikogu liikmed on otsustanud kasutada mõnda oma mandaadi kesksete, põhiseadusega kaitstud osade hulka kuuluvat õigust ühiselt, fraktsioonina, võivad nad esitada PSJKS § 16 alusel kaebuse Riigikogu otsuse peale ka siis, kui formaalselt rikuti nende fraktsiooni õigust. (p 42)
Kui rikutakse parlamendi liikme õigust, mis on käsitatav parlamentaarse demokraatia ja Riigikogu liikme mandaadi keskse, põhiseadusega kaitstud osana, on tal õigus esitada PSJKS § 16 kohane kaebus Riigikohtule. (p 29)
Demokraatia põhimõtte kohaselt peab otsuste vastuvõtmisele Riigikogus eelnema seisukohtade kujundamine, kompromisside ja kokkulepete otsimine, ekspertide ja huvirühmade ärakuulamine ning avalik arutelu. (p 52)
Arupärimiste esitamine ei tohi kujuneda arupärimise adressaatide põhiseaduslike ülesannete takistamiseks. Põhiseadus eeldab põhiseaduslike institutsioonide üksteist respekteerivat koostööd riigielu küsimuste lahendamisel. Seda ei järgita, kui üksnes arupärimistele vastamine võtab suure osa valitsusliikmete tööajast, ei ole nimetatud põhimõttest kinni peetud. Sellega kaasneb oht kahjustada demokraatliku kontrolli mehhanismide kvaliteeti ja tõsiseltvõetavust. (p 62)
Arupärimisele suuline vastamine tagab ühtaegu nii arupärimise ja sellele antava vastuse avalikkuse (vt PS § 72 lõige 1) kui ka Riigikogu liikmete võimaluse anda vastusele hinnang. Mõlemad on olulised iseäranis täitevvõimu (Vabariigi Valitsuse või selle liikme) tõhusaks kontrollimiseks, mis on üks Riigikogu põhiseaduslik ülesanne. Sama eesmärki teenib ka PS § 74 lõikes 2 sätestatud arupärimistele vastamise 20-istungipäevane tähtaeg. Põhiseaduses fikseerituna on see mõeldud kindlustama eelkõige, et arupärija saaks vastuse ajal, kui arupärimises tõstatatud küsimus on aktuaalne. (p 32)
PS §-dest 59 ja 65, mis sätestavad Riigikogu ülesanded ja pädevuse, tuleneb Riigikogu töövõime tagamise kohustus. Riigikogu töövõime on ohustatud või koguni halvatud muu hulgas siis, kui Riigikogule esitatakse säärane hulk eelnõusid ja arupärimisi, et Riigikogu mõistlikult korraldatud tööajast ei piisa nende kõigi menetlemiseks ning muude põhiseadusega Riigikogule pandud ülesannete täitmiseks. (p 52)
Ehkki valitsus ja selle liikmed on Riigikogu ees aruandekohustuslikud, peab täitevvõimu üle tehtava parlamentaarse kontrolli korraldus võimaldama ministritel täita enda põhiseaduslikku rolli. (p 62)
Kuna eelnõu ja arupärimist saab seaduse kohaselt üle anda üksnes Riigikogu istungil, riivab selleks otstarbeks istungil antava aja piiramine Riigikogu liikmete PS § 103 lõike 1 punktist 1, PS §-st 74 ning PS § 65 punktist 1 tulenevaid õigusi. (p 30)
Põhiseadus kaitseb nii Riigikogu liikme mandaadi omamist kui ka selle teostamist. Mandaadi teostamine hõlmab muu hulgas õigust esitada arupärimisi (PS § 74). (p 30)
PS § 74 lõikest 2 tulenev Riigikogu liikme õigus saada esitatud arupärimisele vastus Riigikogu istungil 20 istungipäeva jooksul Riigikogu liikme mandaadi põhiseadusega kaitstud osade hulka. (p 33)
Arupärimisõigus ei ole piiramatu ning Riigikogu võib sätestada Riigikogu kodukorra seaduses ja Riigikogu töökorra seaduses muu hulgas arupärimise esitamise ja sellele vastamise korra. (p 31)
Õigus esitada arupärimisi hõlmab õigust saada arupärimisele vastus. (p 32)
Põhiseaduse § 74 lõige 2 näeb ette arupärimisele vastamise vormi. Adressaadi kohustus vastata arupärimisele Riigikogu istungil tähendab, et vastata tuleb suuliselt. See tagab ühtaegu nii arupärimise ja sellele antava vastuse avalikkuse (vt PS § 72 lõige 1) kui ka Riigikogu liikmete võimaluse anda vastusele hinnang. Mõlemad on olulised iseäranis täitevvõimu (Vabariigi Valitsuse või selle liikme) tõhusaks kontrollimiseks, mis on üks Riigikogu põhiseaduslik ülesanne. (p 32)
Põhiseaduse § 74 lõige 2 näeb ette arupärimisele vastamiseks 20-istungipäevase tähtaja. Põhiseaduses fikseerituna on see mõeldud kindlustama eelkõige, et arupärija saaks vastuse ajal, kui arupärimises tõstatatud küsimus on aktuaalne. Tähtaeg on oluline iseäranis täitevvõimu tõhusaks kontrollimiseks, mis on üks Riigikogu põhiseaduslik ülesanne. (p 32)
PS § 74 lõikest 2 tulenev Riigikogu liikme õigus saada esitatud arupärimisele vastus Riigikogu istungil 20 istungipäeva jooksul Riigikogu liikme mandaadi põhiseadusega kaitstud osade hulka. (p 33)
Arupärimisele vastamise tähtaega arvutatakse istungipäevades. Põhiseadus ei täpsusta, mida pidada istungipäevadeks. Riigikogu tööaja sätestab RKKTS, milles on kindlaks määratud Riigikogu korraliste, s.t korraliste istungjärkude raames toimuvate istungite ajad. Riigikogu võib korraliste istungjärkude ajal pidada ka täiendavaid istungeid, ent need kutsutakse kokku RKKTS-is sätestatud tööajagraafiku väliselt vajadust mööda. Korraliste istungjärkude vahelisel ajal võivad toimuda erakorralised istungjärgud, mis samuti kutsutakse kokku vajaduse korral. Arupärimisele vastamise tähtaja üks eesmärk on anda arupärimise adressaadile aega vastus ette valmistada ning vastamise aega planeerida. Kui lugeda tähtaja sisse täiendavate istungite ja erakorraliste istungjärkude päevad, võib esialgu kindlaks määratud tähtaeg muutuda ning vastamise tähtpäev varasemaks nihkuda. See looks aga ebakindlust nii arupärijale kui ka adressaadile. Seetõttu on põhjendatud tõlgendus, mille kohaselt on istungipäevadeks PS § 74 lõike 2 mõttes Riigikogu tööajagraafikus ette kindlaks määratud korraliste istungite päevad. (p 47)
PS § 74 lõikes 2 sätestatut tuleb käsitada menetlusreeglina. Riigikogul võib olla kaalukaid põhjuseid, mis õigustaksid erandina arupärimistele vastamise Riigikogu päevakorda võtmata jätmist. (p 50)
PS § 74, mis näeb ette arupärimise esitamise võimaluse ning arupärimisele vastamise tähtaja, ei tule mõista nõnda, et arupärimistel on prioriteet Riigikogu teiste ülesannete ning Riigikogu liikme mandaadist tulenevate muude õiguste ees. (p 51)
Põhiseaduslike institutsioonide töö võib olla takistatud suure hulga arupärimiste tõttu, millele nad Riigikogu istungil peavad vastama. Teiseks ohustab nende ülesannete täitmist see, kui liigse koormatuse tõttu ei suuda Riigikogu toimida korrakohaselt: menetleda eelnõusid, käsitleda ülevaateid ja ettekandeid, reageerida ettepanekutele, nimetada ametitäitjaid jne. (p 54)
PS § 74 lõiget 2 tuleb mõista nõnda, et reeglina peab Riigikogu liige saama arupärimisele vastuse Riigikogu istungil 20 istungipäeva jooksul. Erand sellest reeglist on aga lubatav olukorras, kui arupärimisele vastamine selle aja jooksul ei ole võimalik ilma Riigikogu või teiste põhiseaduslike institutsioonide töövõimet või Riigikogu liikmete õigusi oluliselt kahjustamata. (p 55)
Arupärimiste esitamine ei tohi kujuneda arupärimise adressaatide põhiseaduslike ülesannete takistamiseks. (p 62)
Riigikogu on leidnud päevakorda koostades tasakaalu eri õiguste ja väärtuste vahel ega ole väljunud Riigikogule põhiseadusega ette nähtud enesekorraldusõiguse piiridest. (p 64)
Põhiseadus kaitseb nii Riigikogu liikme mandaadi omamist kui ka selle teostamist. Mandaadi teostamine hõlmab muu hulgas õigust algatada seadusi (PS § 103 lõike 1 punkt 1). (p 30)
Erakorralise istungjärgu kokkukutsumine eeldab PS § 68 kohaselt kas Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse või vähemalt viiendiku Riigikogu koosseisu (s.t vähemalt 21 Riigikogu liikme) ettepanekut. Seejuures on PS § 70 teise lause kohaselt Riigikogu erakorralisel istungjärgul otsustusvõimeline, kui kohal on üle poole Riigikogu koosseisust (s.t vähemalt 51 Riigikogu liiget). (p 67)
Seaduse algatamise õigus oleks sisutühi, kui see piirduks üksnes õigusega anda eelnõu Riigikogu menetlusse. See õigus hõlmab ka õigust nõuda eelnõu arutamist Riigikogus. Põhiseadus ei sätesta seaduseelnõu Riigikogus menetlemise täpsemaid nõudeid. Erinevalt arupärimistele vastamisest, milleks põhiseadus näeb ette tähtaja, ei ole põhiseaduses seaduseelnõude arutamiseks ühtegi tähtaega. Tähtaegade nimetamata jätmine ei tähenda siiski, et Riigikogu võib jätta eelnõu üldse arutamisele võtmata või sellega lõputult venitada pS § 103 lõike 1 punktidest 1 ja 2 koostoimes PS §-ga 62 on tuletatav Riigikogu kohustus võtta Riigikogu liikme või fraktsiooni algatatud seaduseelnõu arutamisele mõistliku aja jooksul. (p 39)
Seaduseelnõu menetlemise korra loomisel peab Riigikogu aga silmas pidama põhiseadusest tulenevaid tingimusi, sealhulgas PS § 103 lõike 1 punktidest 1 ja 2 tulenevat nõuet, mille järgi tuleb Riigikogu liikmete ja fraktsioonide algatatud seaduseelnõud arutamisele võtta mõistliku aja jooksul. RKKTS § 97 lõikes 2 sätestatud tähtaeg kujutab endast selle põhiseadusest tuleneva nõude konkretiseeringut. (p 72)
Ehkki põhiseadus osutab fraktsioonide spetsiifilistele, üksikute Riigikogu liikmete õigustest eraldi käsitatavatele õigustele, on need lõppastmes tagasi viidavad PS §-s 62 sätestatud vaba mandaadi põhimõttele. (p 42)
Kui Riigikogu liikmed on otsustanud kasutada mõnda oma mandaadi kesksete, põhiseadusega kaitstud osade hulka kuuluvat õigust ühiselt, fraktsioonina, võivad nad esitada PSJKS § 16 alusel kaebuse Riigikogu otsuse peale ka siis, kui formaalselt rikuti nende fraktsiooni õigust. (p 42)
PS § 62 näeb ette Riigikogu liikmete Riigikogu funktsioonide teostamises võrdse osalemise printsiibi (vrd otsus asjas nr 3-4-1-3-05, punkt 16). Selle kohaselt on Riigikogu liikmed enda mandaadi teostamisel võrdsed ning peavad saama Riigikogu tööst osa võtta võrdsetel tingimustel. Riigikogu liikme mandaadi osaks olevaid õigusi tuleb kasutada nii, et see ei kahjustaks teiste Riigikogu liikmete võimalusi oma mandaati kasutada. Kui osa Riigikogu liikmeid oma õigusi kuritarvitades esitab väga palju eelnõusid ja arupärimisi, takistavad nad sellega Riigikogu teiste liikmete mandaadi kasutamist. (p 53)
PS § 104 lõike 1 kohaselt sätestab seaduste vastuvõtmise korra Riigikogu kodukorra seadus. Seaduste vastuvõtmise kord hõlmab seaduseelnõu arutamise ja selle suhtes seisukoha kujundamise menetlust. Need on küsimused, mis seostuvad Riigikogu pädevuse teostamise sisemise organisatsiooni ja korraga, olles seega hõlmatud Riigikogu enesekorraldusõigusest. Seaduseelnõu menetlemise korra loomisel peab Riigikogu aga silmas pidama põhiseadusest tulenevaid tingimusi, sealhulgas PS § 103 lõike 1 punktidest 1 ja 2 tulenevat nõuet, mille järgi tuleb Riigikogu liikmete ja fraktsioonide algatatud seaduseelnõud arutamisele võtta mõistliku aja jooksul. (p 72)
Põhiseadus ei täpsusta, mida pidada istungipäevadeks. Riigikogu tööaja sätestab RKKTS, milles on kindlaks määratud Riigikogu korraliste, s.t korraliste istungjärkude raames toimuvate istungite ajad. Riigikogu võib korraliste istungjärkude ajal pidada ka täiendavaid istungeid, ent need kutsutakse kokku RKKTS-is sätestatud tööajagraafiku väliselt vajadust mööda. Korraliste istungjärkude vahelisel ajal võivad toimuda erakorralised istungjärgud, mis samuti kutsutakse kokku vajaduse korral. Arupärimisele vastamise tähtaja üks eesmärk on anda arupärimise adressaadile aega vastus ette valmistada ning vastamise aega planeerida. Kui lugeda tähtaja sisse täiendavate istungite ja erakorraliste istungjärkude päevad, võib esialgu kindlaks määratud tähtaeg muutuda ning vastamise tähtpäev varasemaks nihkuda. See looks aga ebakindlust nii arupärijale kui ka adressaadile. Seetõttu on põhjendatud tõlgendus, mille kohaselt on istungipäevadeks PS § 74 lõike 2 mõttes Riigikogu tööajagraafikus ette kindlaks määratud korraliste istungite päevad. (p 47)
Arupärimisõigus ei ole piiramatu ning Riigikogu võib sätestada Riigikogu kodukorra seaduses ja Riigikogu töökorra seaduses muu hulgas arupärimise esitamise ja sellele vastamise korra. (p 31)
PS §-st 69 tulenevalt on esimees ja aseesimehed, kes RKKTS-i kohaselt moodustavad Riigikogu juhatuse, seatud Riigikogu tööd planeerima, tagamaks parlamendi töö sujuv korraldus. Riigikogu ulatuslik hindamis- ja otsustusruum oma töö korralduslikes ja menetluslikes küsimustes laieneb ka Riigikogu istungite päevakordade koostamisele. (p 64)
Põhiseadus ei nõua mitte üksnes Riigikogu, vaid ka teiste põhiseaduslike institutsioonide töövõimet. Põhiseadusega on nendele institutsioonidele ette nähtud ülesanded, mida nad peavad täitma (nt Vabariigi Valitsus – PS § 87, Riigikontroll – PS § 133, õiguskantsler – PS § 139). Esiteks võib nende institutsioonide töö olla takistatud suure hulga arupärimiste tõttu, millele nad Riigikogu istungil peavad vastama. Teiseks ohustab nende ülesannete täitmist see, kui liigse koormatuse tõttu ei suuda Riigikogu toimida korrakohaselt: menetleda eelnõusid, käsitleda ülevaateid ja ettekandeid, reageerida ettepanekutele, nimetada ametitäitjaid jne. (p 54)
|
| 5-23-31/18
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
22.06.2023 |
|
PSJKS § s 16 tuleb kaitstavate õigustena põhiliselt mõista üksikisiku õigusi riigi vastu välisõigussuhtes, ennekõike põhiõigusi, samas kui PSJKS § 17 sätestab kinnise loeteluna juhud, mil Riigikogu liige võib vaidlustada Riigikogu juhatuse otsuse siseõigussuhtes. (p 26)
PSJKS § 16 tagab teatavatel juhtudel kohtuliku kaitse ka sisesuhtes, kui Riigikogu täiskogu väidetavalt rikub Riigikogu liikme õigusi. PSJKS § 16 ei taga siiski kaebeõigust mis tahes RKKTS-iga sätestatud Riigikogu liikme õiguste kaitseks, vaid juhul, kui vaidlustatav Riigikogu otsus väidetavalt rikub parlamentaarse demokraatia ja Riigikogu liikme mandaadi keskseid, põhiseadusega kaitstud osi. Seega peab Riigikohus selgitama, kas Riigikogu liikme õigus esitada protseduurilisi küsimusi ning õigus anda üle eelnõusid ja arupärimisi on Riigikogu liikme mandaadi (PS § 62) kesksed, põhiseadusega kaitstud osad. (p 26)
Põhiseadus kaitseb nii Riigikogu liikme mandaadi omamist kui ka selle teostamist. Põhiseadusest tulenevalt on Riigikogu liikmel oma mandaadi teostamiseks õigus osaleda Riigikogu töös teiste Riigikogu liikmetega võrdsetel tingimustel (PS § 62 koostoimes PS § 12 lõikega 1), õigus moodustada ja kuuluda fraktsiooni (PS § 71 lõige 2, õigus nõuda vahenditut arutelu Riigikogu istungil (PS § d 65 ja 62) ning õigus saada piisavat, tema sõltumatust ja mandaadi kasutamise vabadust tagavat tasu (PS § 75). Mandaadi teostamisega seostuvad vaieldamatult veel ka näiteks õigus algatada seadusi (PS § 103 lõike 1 punkt 1), õigus esitada arupärimisi (PS § 74) ning sõna- ja hääletamisõigus Riigikogus ja selle organites (PS § 62). (p 27)
Riigikogu liikme õigust esitada küsimusi istungi läbiviimise korra kohta põhiseadus ei nimeta. (p 29)
Õigust esitada istungi juhatajale küsimusi istungi läbiviimise korra kohta tuleb käsitada Riigikogu liikme istungist osavõttu toetava protseduurilise võimalusena. (p 31)
Parlamendi kui erinevaid poliitilisi seisukohti esindavatest liikmetest koosneva kollegiaalorgani pädevuse tõhusaks teostamiseks on menetlusreeglid iseäranis tähtsad. Mida paremini saab Riigikogu liige aru istungi läbiviimise reeglitest, seda tõhusamalt on tal võimalik oma mandaati teostada, sh Riigikogu istungil toimuvatest aruteludest osa võtta. Vaatamata sellele ei ole Riigikogu liikmete võimalus esitada küsimusi istungi läbiviimise korra kohta tuletatav ei parlamentaarse demokraatia põhimõttest ega Riigikogu liikme põhiseaduslikku seisundit reguleerivatest sätetest, mistõttu ei kuulu see parlamentaarse demokraatia ega Riigikogu liikme mandaadi põhiseadusega kaitstavate osade hulka. (p 30)
See, kuidas tagada Riigikogu liikmete informeeritus istungi läbiviimise reeglitest, on enesekorraldusõiguse raames Riigikogu enda otsustada. Riigikogu enesekorraldusõigus tuleneb PS § 65 punktist 16 koosmõjus võimude lahususe põhimõttega ning tähendab, et parlament peab talle põhiseadusega otsesõnu antud pädevuse teostamise korraldamisel olema autonoomne ning tal on üldjuhul õigus ise kindlaks määrata oma pädevuse teostamise sisemine organisatsioon ja kord; enesekorraldusõigus annab seadusandjale tema enda tegevust puudutavates küsimustes suhteliselt suure otsustusvabaduse. Enesekorraldusõigusega kaasneb Riigikogu ulatuslik hindamis- ja otsustusruum Riigikogu töö korralduslikes ja menetluslikes küsimustes. (p 31)
PS § 103 lõike 1 punktis 1 tagatud seadusandliku initsiatiivi õigus hõlmab Riigikogu liikme võimalust esitada eelnõuna vormistatud regulatsiooniettepanek Riigikogule ning õigust nõuda selle Riigikogu menetlusse võtmist ja arutamist Riigikogu kodukorra seaduses (PS § 104 lõige 1) ette nähtud korras. Seaduse algatamise õigus ei ole piiramatu. Riigikogu võib ette näha eelnõu esitamise ja menetlusse võtmise korra ning kehtestada eelnõu vormistuse suhtes nõuded, mis võimaldavad Riigikogul eelnõu tõhusalt arutada. Põhimõtteliselt sama kehtib ka Riigikogu otsuse eelnõu kohta. (p 35)
PS § 74 sätestab Riigikogu liikme arupärimisõiguse. Ka arupärimisõigus ei ole piiramatu. Sarnaselt seadusandlikule initsiatiivile võib Riigikogu sätestada põhiseaduses ettenähtud Riigikogu kodukorra seaduses ja Riigikogu töökorra seaduses muu hulgas arupärimise esitamise ja sellele vastamise korra (PS § 69 ja § 104 lõike 1 punkt 6). (p 36)
Konfliktid parlamendi töös tuleb lahendada eelkõige Riigikogul endal. Riigikogu töövõime tagamine on kõigi Riigikogu liikmete ametivandest tulenev. Parlamendienamus ja valitsus peavad oma tahte elluviimisel arvestama parlamentaarse otsustusprotsessi põhiseaduslike nõuetega. Iseäranis peavad olema tagatud Riigikogu liikmete võrdsed võimalused aruteludes osaleda, menetluse avalikkus ja läbipaistvus ning piisav aeg eelnõude põhjalikuks arutamiseks ning seisukohtade kujundamiseks Riigikogus, et langetada informeeritud otsused. Eelnõu sidumine usaldusküsimusega on lubatav, kui seda kasutatakse parlamendi ja valitsuse suhetes tekkiva ummikseisu lahendamiseks, kuid selle liiga sage kasutamine võib viia parlamentaarse debati ja sellega ka demokraatia tasalülitamisele. Seega viivad parlamendi tasalülitamisele nii piiramatu obstruktsioon kui ka eelnõude liiga sage sidumine usaldusküsimusega. Mõlemad on lõppastmes ohuks põhiseadusliku korra toimimisele. (p 53)
Eelnõude ja arupärimiste üleandmise korra kehtestamine on hõlmatud Riigikogu enesekorraldusõigusega. Kuna eelnõude ja arupärimiste üleandmine on tihedalt seotud põhiseaduses sätestatud seaduse algatamise õiguse ning arupärimisõiguse teostamisega, riivab eelnõu või arupärimise üleandmiseks istungil antava aja piiramine Riigikogu liikmete PS § 103 lõike 1 punktist 1, PS § st 74 ning PS § 65 punktist 1 tulenevaid õigusi. (p 39)
Riigikogu liikmete õiguste piiramise üheks legitiimseks eesmärgiks on parlamendi tõhus toimimine. Kuna muu hulgas eelnõude ja arupärimiste üleandmisega kujunes Riigikogus olukord, kus kogu töönädala ja ühe täiendava istungi jooksul ei jõutud päevakorda kavandatud küsimuste arutamiseni, olid Riigikogu juhatuse liikmete ja täiskogu võetud meetmed Riigikogu töövõime tagamiseks õigustatud. (p 50)
See, et protseduuriliste küsimuste esitamise ning eelnõude ja arupärimiste üleandmise tõttu ei jõudnud Riigikogu terve töönädala ja sellele lisaks peetud täiendava istungi jooksul päevakorda kavandatud küsimuste arutamiseni, viitab obstruktsioonile. Obstruktsiooni kui poliitilise võitluse ja parlamenditöö vahendit, millega parlamendivähemus takistab parlamendienamuse ja selle toetatava valitsuse tahte elluviimist, teostades nii oma poliitilist tahet, tuleb Riigikogu tegevuses teatavas ulatuses taluda. Obstruktsiooni abil ei või aga halvata Riigikogu tööd sellisel määral, et seadusandja osutub võimetuks täitma oma põhiseaduslikke ülesandeid. See oleks parlamendivähemuse õiguste kuritarvitamine. Riigikogu vähemus saab Riigikogu tööd ajutiselt takistada, aga mitte lõputult tõkestada. Kui lubada piiramatut obstruktsiooni, võiks ka väike rühm Riigikogu liikmeid muuta Riigikogu töövõimetuks. Arvestades Riigikogu keskset kohta Eesti põhiseaduslikus riigikorralduses, võib Riigikogu pikaajaline töövõimetus halvata põhiseadusliku korra toimimise. (p 52)
|
| 5-23-33/2
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
22.06.2023 |
|
Valimisseadus ei nõua, et elektrooniliste häälte hävitamise toiming (RKVS § 771 lg 2) tuleb teha avalikult, kuid sellise kohustuse võib tuletada seaduse üldisest mõttest ja põhiseadusest. (p 24)
RKVS § 771 lõige 2 paneb riigi valimisteenistusele kohustuse hävitada elektroonilised hääled, nende avamise võti ja elektroonilise hääletamise süsteemis sisalduvad valijate isikuandmed. Sättes on ühtlasi keeld, et seda ei tohi teha enne ühe kuu möödumist valimispäevast; samuti keeld elektroonilisi hääli hävitada enne kaebuste lõplikku lahendamist. Kaebuste lõplik lahendamine tähendab seejuures, et kohtusse kaebuse esitamise tähtaeg on möödunud või asjas on tehtud lõplik (kohtu)otsus. (p 25)
RKVS § 771 lõike 2 alusel kuulub hävitamisele teave, mis on seotud valimiste kui Eesti riigi toimimise seisukohalt olulise sündmusega ning hõlmab suures koguses isikuandmeid. Sellise teabe põhjendamatult kaua säilitamine võib tuua kaasa täiendavaid ohte, sh ohtu hääletamise salajasusele (põhiseaduse (PS) § 60 lõike 2 neljandas lauses sätestatud valimispõhimõte) ja demokraatia toimimisele, mis on väga kaalukad põhiseaduslikud väärtused. Kuigi elektrooniliste häälte hävitamise toimingu tegemise tähtaja lõppu pole seaduses üheselt kindlaks määratud, on hävitamise eesmärki arvestades õige järeldada, et toiming tuleb teha siiski esimesel võimalusel. Kindlasti ei tohiks riigi valimisteenistus selle seadusest tuleneva kohustuse täitmisega põhjendamatult viivitada. Lõppkokkuvõttes on seadusandja otsustada, kuidas ta erinevaid väärtusi põhiseaduslikes piirides kaalub ja millised reeglid ette näeb, kuid riigi valimisteenistus ning Vabariigi Valimiskomisjon valimisi korraldavate organitena peavad järgima seaduse nõudeid. (p 26)
Elektrooniliste häälte (samuti paberhäälte) säilitamine saab valimiskaebemenetluses olla vajalik eelkõige hääletamise ja hääletamistulemuste kindlakstegemise peale esitatud kaebustega seotud asjaolude väljaselgitamiseks. Eelduslikult on valimistulemuste väljakuulutamise ajaks vaidlused hääletamise ja hääletamistulemuste kindlakstegemise üle seega lõppenud (kaebetähtajad möödunud), mistõttu puudub pärast seda valimisõigustest (eelkõige aktiivsest või passiivsest valimisõigusest) tulenev õiguskaitsevajadus. (p 28)
Kaebust RKVS § 771 lõike 2 tähenduses tuleb mõista sarnaselt kaebusega RKVS § 74 lõike 1 tähenduses: tegemist peab olema valimiskaebusega, mis takistab ühtlasi kandidaatide registreerimist ja valimistulemuste väljakuulutamist. Kuigi valimiskaebemenetluses saab esitada kaebusi ka pärast valimistulemuste väljakuulutamist tehtavate toimingute ja otsuste peale (nt kautsjoni tagastamata jätmine), ei saa seadust süstemaatiliselt tõlgendades sellised valimiskaebused olla suunatud hääletamistulemuste vaidlustamisele ega olla seetõttu üldjuhul takistuseks elektrooniliste häälte hävitamise toimingu tegemisele. (p 29)
Valijal on õigus saada teavet andmete kohta, mis on kantud valijate nimekirja, nende andmetega on põhjendatud huvi korral õigus tutvuda ka erakondadel, üksikkandidaatidel ja teadlastel. Valijate nimekirja kantakse isiku ees- ja perekonnanimi, isikukood, elu- või viibimiskoha aadress, valimisringkonna number, märge valijale hääletamissedeli väljastamise kohta ning andmed hääletamise aja ja koha kohta (hääletamise fakt ja viis). Kuigi isikul võib olla informatsioonilise enesemääramise õigusest tulenev huvi tutvuda ka muu tema kohta käiva, elektroonilise hääletamisega seotud teabega, on seadusandja kaalunud väärtusi viisil, et salajasus kaalub selle huvi üles. (p 32)
Vabariigi Valimiskomisjon enamasti ei tunnusta vaatleja üldist õigust sellele, et valimistoimingud vastaksid seadusele, käsitades selliseid kaebusi populaarkaebustena. Ka Riigikohus on leidnud, et valimiste vaatlejal on õigus esitada kaebus üksnes selliste rikkumiste peale, mis seostuvad tema enda kui vaatleja õigustega – eelkõige vaatlemisele seatud tingimuste või takistuste osas. Vaatlejale laiema kaebeõiguse võimaldamine Vabariigi Valimiskomisjoni praktikas ei ole iseenesest problemaatiline, kuid kaebeõiguse käsitlus ei tohiks kaasa tuua isikute põhjendamatult ebavõrdset kohtlemist. (p 23)
Vaatlejal oli õigus elektrooniliste häälte hävitamise toimingut vaidlustada, kuivõrd ta väitis kaebuses ka seda, et toiming tehti vaatlejaid teavitamata. Valimistoimingu tegemine avalikkust ja vaatlejaid sellest teavitamata võiks vaieldamatult riivata vaatleja õigusi, kuna võtab võimaluse toimingut vaadelda. Valimisseadus küll otsesõnu ei nõua, et RKVS § 771 lõikes 2 nimetatud toiming tuleb teha avalikult, kuid sellise kohustuse võib tuletada seaduse üldisest mõttest ja põhiseadusest. Kuigi vaatleja õigusi võiks sellisel juhul rikkuda eelkõige toimingust teavitamata jätmine (riigi valimisteenistuse tegevusetus), võimaldaks selline vaatleja õigusi puudutava nõude väidetav rikkumine vaidlustada toimingu õiguspärasust. Toimingu õiguspärasuse eelduseks on ka see, et järgitud on nii formaalseid kui materiaalseid nõudeid, kuigi igasugune nõuete rikkumine ei pruugi alati viia toimingu õigusvastaseks tunnistamiseni. (p 24)
RKVS § 771 lõike 2 alusel kuulub hävitamisele teave, mis on seotud valimiste kui Eesti riigi toimimise seisukohalt olulise sündmusega ning hõlmab suures koguses isikuandmeid. Sellise teabe põhjendamatult kaua säilitamine võib tuua kaasa täiendavaid ohte, sh ohtu hääletamise salajasusele ja demokraatia toimimisele, mis on väga kaalukad põhiseaduslikud väärtused. Kuigi elektrooniliste häälte hävitamise toimingu tegemise tähtaja lõppu pole seaduses üheselt kindlaks määratud, on hävitamise eesmärki arvestades õige järeldada, et toiming tuleb teha siiski esimesel võimalusel. Kindlasti ei tohiks riigi valimisteenistus selle seadusest tuleneva kohustuse täitmisega põhjendamatult viivitada. Lõppkokkuvõttes on seadusandja otsustada, kuidas ta erinevaid väärtusi põhiseaduslikes piirides kaalub ja millised reeglid ette näeb, kuid riigi valimisteenistus ning Vabariigi Valimiskomisjon valimisi korraldavate organitena peavad järgima seaduse nõudeid. (p 26)
Ligipääs elektroonilisel hääletamisel kogutud isikuandmetele on väga piiratud. Elektroonilise hääletamise süsteemis sisalduvad andmed on kaitstud hääletamise salajasuse põhimõttega, mis on äärmiselt kaalukas põhiseaduslik väärtus, samuti valija põhiõigus, millesse valimiste korraldajad ja muud riigiorganid saavad sekkuda üksnes seaduses sätestatud alustel ja eesmärkidel. (p 31)
Kuigi isikul võib olla informatsioonilise enesemääramise õigusest tulenev huvi tutvuda ka muu tema kohta käiva, elektroonilise hääletamisega seotud teabega, on seadusandja kaalunud väärtusi viisil, et salajasus kaalub selle huvi üles. (p 32)
|
| 5-23-5/15
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
22.05.2023 |
|
PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tuleneva seaduslikkuse põhimõtte kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Samasisuline nõue Vabariigi Valitsuse määruse puhul tuleneb PS § 87 punktist 6. Seaduslikkuse põhimõtte osaks on seaduse reservatsiooni põhimõte, mille kohaselt peab põhiõigusi puudutavates küsimustes kõik olulised otsused langetama seadusandja ning seadusandja pädevuses oleva küsimuse delegeerimine täitevvõimule ja täitevvõimu sekkumine põhiõigustesse on lubatud üksnes seaduses sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva volitusnormi alusel. Seega on PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tulenevalt määrus põhiseadusega vastuolus juhul, kui see on antud põhiseadusvastase volitusnormi alusel, ilma volitusnormita või ei ole volitusnormiga kooskõlas. (p 18)
|
| 5-22-11/8
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
23.02.2023 |
|
PS § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seda nõuet täpsustab ministri määruse andmist puudutavalt PS § 94 lõige 2, mille kohaselt annab minister määrusi üksnes seaduse alusel ja täitmiseks. Neist põhiseaduse sätetest tulenevalt võib minister sõltumata reguleeritava õigussuhte sisust anda määruse üksnes seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja sellega kooskõlas. Samuti on seaduse reservatsiooni põhimõttest tuletatav nõue, et riigiorgan, keda on volitatud määrust andma, võib määruse andmise teisele riigiorganile edasi volitada ainult juhul, kui selline volitus on seadusega ette nähtud. (p 12)
KHaS § 15 lõikega 4 volitas seadusandja valdkonna eest vastutavat ministrit kehtestama üliõpilaste riiklike stipendiumite liike, suurusi ning nende määramise üldtingimusi ja korda. Seadus ega selle väljatöötamise materjalid stipendiumi määramise üldtingimuste sisu ei ava, kuid kolleegiumi hinnangul tuleb nendena mõista kõiki tingimusi, millele mittevastamine võib võtta üliõpilaselt stipendiumi saamise võimaluse või mõjutada stipendiumi suurust. Volitusnorm ei andnud ministrile õigust stipendiumi määramise üldtingimuste kehtestamist teisele haldusorganile edasi volitada. Nende tingimuste kehtestamise teisele haldusorganile edasivolitamine ei olnud seega volituse piiridega kooskõlas ning rikkus seaduse reservatsiooni põhimõtet. (p 13)
|
| 5-22-10/17
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
06.02.2023 |
|
Kuivõrd seadusest ei tulene, millise aja jooksul alates vanema soovi avaldamisest peab kohalik omavalitsus KELS § 10 lõike 1 esimesest lausest tuleneva kohustuse täitma ning lasteaiakoha andmine on haldusmenetlus, tuleb koht lasteaiaasutuses võimaldada mõistliku aja jooksul (vt RKPJKo nr 3-4-1-63-13 p 13). Kohtupraktika kohaselt tuleb mõistlikuks ajaks pidada kahte kuud alates taotluse esitamisest. (p 34)
KELS § 10 lõike 1 teine lause sedastab, et omavalitsusüksus vabaneb nimetatud sätte esimeses lõikes sätestatud kohustusest üksnes juhul, kui vanem vabatahtlikult loobub oma õigusest saada lasteaiakoht. Omavalitsusüksusel on kohustus selgitada lapsevanemale loobumise vabatahtlikkust ja sellega seotud õiguslikke tagajärgi. Seejuures ei tohi kohalik omavalitsus jätta muljet, et tal on õigus keelduda KELS § 10 lõike 1 esimesest lausest tuleneva kohustuse täitmisest. (p 35)
Kohtuasja materjalidest nähtuvalt ei saa lasteaiakoha vabatahtlikuks loobumiseks pidada asjaolu, et kaebajad kasutasid lapsehoiuteenust, kuivõrd lapsehoiuteenust kasutati üksnes põhjusel, et vastustaja nende teisele lapsele lasteaiakohta ei võimaldanud. (p 36)
Mõistliku aja möödumisel lasteaiakoha taotluse esitamisest tekib kohustus tagada taotleja lapsele lasteaiakoht ning tuleb täita KELS § 10 lõike 1 esimeses lauses sätestatud kohustus. Lasteaiakoha andmise edasilükkamine rohkem kui mõistliku aja võrra tähendab lasteaiakoha andmisest keeldumist. (p 38)
Kolleegiumi hinnangul tuleb Rae Vallavalitsuse 20. veebruari 2018. a määruse nr 4 § 5 lõike osa, mis seab lasteaiakoha eraldamise sõltuvusse kohataotluste järjekorrast, käsitada menetlusliku normina, mis reguleerib kohataotluste lahendamist ega vabasta omavalitsusüksust KELS § 10 lõike 1 esimeses lauses sätestatud kohustuse täitmisest. Järjekorras olevate taotluste mitterahuldamine pole seotud kohataotluste järjekorraga vaid kohtade puudumisega. Seetõttu ei saa kohataotluste menetlemine järjekorra alusel õigustada lasteaiakoha andmisest keeldumist nendele lapsevanematele, kellel on seadusest tulenev õigus lasteaiakoht saada. (p 41)
Rae Vallavalitsuse 20. veebruari 2018. a määruse nr 4 § 5 lõike 1 lauseosa „vaba koht lasteasutuse vastavas rühmas“ aga menetlusliku normina käsitada ei saa. Nimetatud lauseosa sõnastusest ja vastustaja selgitustest nähtub, et selle eesmärk on vabastada omavalitsusüksus KELS § 10 lõike 1 esimesest lausest tuleneva kohustuse täitmisest – see aga piirab seadusest tulenevat omavalitsusüksuse kohustust luua lasteaiaasutuses piisavalt kohti, kuna seab lasteaiakohtade loomise ja andmise sõltuvusse omavalitsusüksuse otsusest millisel määral oma kohustust lapsevanemate ees täita. KELS § 10 lõike 1 esimeses lauses on aga muuhulgas omavalitsusüksusele sätestatud kohustus lasteaiakohtade puudumisel neid piisavas koguses juurde luua. (p 42)
KELS § 15 lõige 1, mis sätestab omavalitsuse volikogule õiguse kinnitada lasteaiaasutuste teeninduspiirkonnad, omab küll tähtsust lasteaiakoha tagamise kohustuse täitmisel, kuid ei anna õigust piirata KELS § 10 lõike 1 esimesest lausest tuleneva kohustuse ulatust. Selleks ei sätesta luba ka KELS § 15 lõige 3, mis reguleerib lasteaiakohtade jagamist teeninduspiirkonna laste vahel. Samuti reguleerib see säte olukorda, kus teeninduspiirkonna lasteasutuses on nii palju kohti, et neid on võimalik eraldada ka väljaspool teeninduspiirkonda elavatele lastele. (p 53)
KELS § 15 lõikes 4 on sätestatud volitus, millest tuleneb linna- ja vallavalitsustele õigus kehtestada laste lasteasutusse vastuvõtmise ja sealt väljaarvamise kord. Sättes nimetatud korra all tuleb mõista seda, kuidas toimub pöördumine lasteaiakoha saamiseks, kuidas pöördumisi menetletakse, ja muid tehnilisi küsimusi, mis puudutavad lasteaiakoha eraldamist või lasteaiast väljaarvamist. Muuhulgas ei tulene nimetatud sättest valla- ega linnavalitsusele luba kehtestada KELS § 10 lõike 1 esimesest lausest tuleneva subjektiivse õiguse piiranguid (vt RKPJKo nr 3-4-1-63-13 p-d 27 ja 31). (p 55)
Rae Vallavalitsuse 20. veebruari 2018. a määruse nr 4 lauseosa „vaba koht lasteasutuses vastavas vanuserühmas“ oli kaebajate teisele lapsele lasteaiakoha eraldamisest keeldumise alus. Seega on selle kehtivus sõltuvuses vastustaja tegevuse õiguspärasuse ja kaebajatele tekkinud varalise kahju hüvitamise nõudega. Nimetatud normi põhiseadusega kooskõla ja kehtivuse eitamisel oli lasteaiakoha andmisest keeldumine õigusvastane ning halduskohtul oleks alus lapsehoiuteenuse kasutamisest tekkinud lisakulude hüvitamise nõuet rahuldada RVastS § 7 lõike 1 alusel. (p 43)
Vt p 29.
Määruse nr 4 § 5 lg 1 lauseosa „vaba koht lasteasutuse vastavas rühmas“ on asja lahendamisel otsustava tähtsusega säte, mille põhiseaduspärasust saab Riigikohus käesolevas menetluses hinnata. Säte oli kaebajate teisele lapsele lasteaiakoha andmisest keeldumise aluseks, selle kehtivusest sõltub vastustaja tegevuse õiguspärasus ja kaebajatele tekkinud varalise kahju hüvitamine. Normihierarhiat silmas pidades tuleb kohaldada vaidlusalust õigussuhet kõige lähemalt reguleerivat sätet, mistõttu määruse asjakohastel normidel on rakendamisel prioriteet seaduse normide suhtes (vt RKPJKo nr 5-20-12/9 p 50). Halduskohus ei saa jätta määruse kehtivat sätet kohaldamata, tunnistamata seda põhiseadusvastaseks. Esimese ja teise astme kohtud saavad jätta kehtiva õigusnormi kohaldamata vaid siis, kui esitab Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve taotluse. (p-d 43-45)
Kolleegium märgib, et küsimus lasteaia koha võimaldamisest on seotud alushariduse kättesaadavusega, mille võimaldamine koolieast noorematele lastele on lasteaia kui koolieelse lasteasutuse eesmärgiks (KELS § 1 lõige 1). PS § 37 lõikest 1 tulenev hariduspõhiõigus, mis annab igaühele õiguse saada haridust, tagab õiguse ka alusharidusele. (p 48)
PS § 37 lõikest 2 tulenevalt kuulub hariduse tagamine riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud pädevusse. Põhiseaduse järgi tuleb jagatud pädevusse kuuluva ülesande puhul lähtuda lähimuse põhimõttest ning ülesande täitmise kohustus peab jääma selle võimutasandile, mis asjaoludest lähtuvalt saab sellega kõige paremini hakkama (vt RKPJKo nr 5-22-5/16 p 40 koos edasiste viidetega). (p 49)
Alushariduse andmise üldised nõuded tulenevad riiklikest õigusaktidest ning selle kättesaadavuse eest vastutab kohalik omavalitsus. Alushariduse tagamine on omavalitsuslik ülesanne PS § 154 lõike 1 tähenduses. KELS § 10 lõike 1 esimesest lausest tulenevat kohustust silmas pidades on seadusandja teinud alushariduse kättesaadavuse tagamise kohalikule omavalistusele kohustuslikuks. (p 50)
PS § 3 lõikes 1 ja PS § 154 lõikes 1 väljenduva seaduslikkuse põhimõtte kohaselt ei tohi alushariduse kättesaadavuse tagamisel omavalitsusüksus minna vastuollu seaduses sätestatuga. (p 51)
Rae Vallavalitsuse 20. veebruari 2018. a määruse nr 4 § 5 lõike 1 lauseosa „vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas“ välistab lapsevanematele KELS § 10 lõikes 1 sätestatud subjektiivse õiguse kasutamise. Määruse säte väljub selle aluseks oleva volitusnormi piiridest ning on PS § 3 lõike 1 esimese lause ja § 154 lõikega 1 vastuolus. Lähtudes PSJKS § 15 lõike 1 punktist 2 tunnistab kolleegium määruse nr 4 § 5 lõike 1 lauseosa „ja vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas“ põhiseadusvastaseks ja kehtetuks. (p 56)
|
| 5-22-5/16
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
06.12.2022 |
|
Põhiseaduse preambul nimetab riigi ühe eesmärgina eesti kultuuri säilimise. Sedavõrd olulise ülesande puhul on mõistetav selle kuulumine riigi pädevusse. Teisalt on aineline kultuuripärand, mis asub kohaliku omavalitsuse territooriumil, kohaliku kogukonna rahvapärimusega tihedalt seotud. Seetõttu on põhjendatud ka ainelise kultuuripärandi säilimise tagamist käsitleda riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud pädevusse kuuluva küsimusena, mille puhul omavalitsuse ülesandeks saab pidada eelkõige kohaliku kultuuripärandi kaitset. (p 43)
Täitevvõimu põhiõigustesse sekkuval tegevusel peab olema seaduslik alus sõltumata sellest, kas tegemist on õiguse üld- või üksikakti andmise või toimingu tegemisega. Kuigi üksakti andma volitamisel ei delegeerita täitevvõimule seadusandlikku võimu, peab norm, mis volitab haldusorganit piirama isikute õigusi haldusaktiga, olema selge ja täpne ning vastama piirangu intensiivsusele. Volituse sisu peab olema määratud seda täpsemalt, mida intensiivsemaid riiveid volitusnorm võimaldab ning mida üldisema ja ulatuslikuma iseloomuga on haldusakt. (p 53)
Omandipõhiõiguse piiranguid võib seada üksnes formaalse seadusega või seaduses sisalduva ning täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi (delegatsiooninormi) alusel. See nõue on parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõtte väljendus, mille kohaselt peab põhiõiguste seisukohalt olulisi küsimusi otsustama seadusandja. (p 52)
Raiepiirang on metsa majandamise piirang, mis piirab maaomaniku õigust oma omandit vabalt vallata ja kasutada. See riivab PS §-s 32 tagatud omandipõhiõigust, kuivõrd põhiõiguse riive on selle igasugune ebasoodne mõjutamine. (p 49)
Omandipõhiõiguse riived jagunevad sõltuvalt intensiivsusest kaheks, omandi nõusolekuta võõrandamiseks ja muudeks omandipõhiõiguse piiranguteks. Omandi nõusolekuta võõrandamisel tuleneb PS § 32 lõike 1 teisest lausest kohese ja õiglase hüvitamise kohustus. (p 50)
Ka omandikitsenduste põhiseaduspärasuse tagamiseks võib olla vajalik hüvitise maksmine, kui muul viisil ei ole võimalik leida mõistlikku tasakaalu üldiste ja üksikisiku huvide vahel. Hüvitise maksmise vajadus võib tekkida olukorras, kus üldistes huvides on vajalik piirata üksikisiku omandipõhiõigust rohkem, kui see oleks konkreetse üksikisiku huve arvestades proportsionaalne. Üks või mõned üksikud ei peaks üldistes huvides kandma suuremaid kulutusi kui teised, kes sarnaselt kasutavad üldistes huvides olevaid vahendeid ja ressursse (vt RKÜKo nr 3-3-1-69-09, p-d 61 ja 63). (p 51)
Ajalooliselt pühaks peetud puude kaitseks vajalikud raiepiirangud võivad riivata omandipõhiõigust intensiivselt, kuna võivad välistada kinnistul paikneva metsa majandamise täielikult või ulatuslikult (nt lageraiet välistava kaitsevööndi kehtestamisel). Arvestades riive intensiivsust ja iseloomu, võib sellisel juhul olla kohaseks meetmeks kohaliku omavalitsuse kasuks sundvalduse seadmine. (p 59)
Piirangute kestus sõltub kaitstavate puude elueast. Seega on piirangud eeldatavasti pikaajalised, kuigi mitte igavesed, mistõttu sundvõõrandamiseks põhjust ei pruugi olla. Isiku omandipõhiõiguse riive peab olema proportsioonis avalikust huvist tingitud vajadusega, mistõttu ei ole omandamine lubatud, kui eesmärk on saavutatav sundvalduse seadmisega. Sundvalduse seadmisel tuleb kinnisasja omanikule maksta tasu (KAHOS § 39 lõige 5). Selle meetme eesmärgiks tuleb pidada omandipõhiõiguse riive proportsionaalsuse tagamist. Seadusele tuginevate omandikitsenduste eest makstav tasu ei pea tingimata hüvitama kogukahju, vaid üksnes selle osa kahjust, mis ületab omaniku talumiskohustust (PS § 32 teise lõigu kolmas lause). Talumiskohustuse ulatus sõltub muu hulgas igaühe põhikohustusest säästa elu- ja looduskeskkonda. (p 60)
Ainelise kultuuripärandi hulka kuuluvad loodusobjektid on ühtlasi osa elu- ja looduskeskkonnast, mille säästmise kohustuse paneb igaühele PS § 53. (p 43)
Ajalooliste looduslike pühapaikade kui ainelise kultuuripärandi kaitse ning ruumiline planeerimine kuuluvad põhiseaduse järgi riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud pädevusse. (p 41)
Ruumilise planeerimise kui jagatud pädevusse kuuluva ülesande raames on kohaliku omavalitsuse ülesandeks just kohaliku tasandi ruumiline planeerimine. (p 42)
Põhiseaduse preambul nimetab riigi ühe eesmärgina eesti kultuuri säilimise. Sedavõrd olulise ülesande puhul on mõistetav selle kuulumine riigi pädevusse. Teisalt on aineline kultuuripärand, mis asub kohaliku omavalitsuse territooriumil, kohaliku kogukonna rahvapärimusega tihedalt seotud. Seetõttu on põhjendatud ka ainelise kultuuripärandi säilimise tagamist käsitleda riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud pädevusse kuuluva küsimusena, mille puhul omavalitsuse ülesandeks saab pidada eelkõige kohaliku kultuuripärandi kaitset. (p 43)
Kohaliku tasandi ruumiline planeerimine ning loodusobjektide kui ainelise kultuuripärandi kaitse on omavalitsusüksusele seadusega kohustuslikuks tehtud ülesanded, mille täitmisel on omavalitsusüksusel siiski ulatuslik diskretsioon. (p 47)
Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust võib piirata kohaliku elu küsimuse omavalitsusele kohustuslikuks tegemine, aga ka (kohustusliku või vabatahtliku) omavalitsusliku ülesande täitmiseks vajalike õigusnormide kehtestamata jätmine, samuti piisavate rahaliste vahendite tagamata jätmine (PS § 154 lõikes 1 tagatud finantstagatis). (p 48)
Vt ka punktid 39, 44, 61.
Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust võib piirata kohaliku elu küsimuse täitmiseks piisavate rahaliste vahendite tagamata jätmine (PS § 154 lõikes 1 tagatud finantstagatis. (p 48)
Vt ka p-d 63, 65, 66, 67, 69.
|
| 5-22-6/13
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
22.11.2022 |
|
Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks peab esimese või teise astme kohus olema asja lahendanud ja välja selgitanud selleks vajalikud asjaolud. Vastasel juhul ei pruugi Riigikohtul olla võimalik hinnata põhiseadusvastaseks tunnistatud sätte asjassepuutuvust. Seda põhjusel, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses ei saa Riigikohus asuda lahendama õigusvaidlust, millest menetlus esimeses või teises kohtuastmes alguse sai (PSJKS § 14 lõike 2 teine lause). Põhiseaduslikkuse järelevalve asja menetlemist ei takista aga see, millises ulatuses on menetluse algatanud kohus kogunud tõendeid vaidlusaluse sätte põhiseaduspärasuse kohta. Riigikohtul ei ole vajaduse korral keelatud ka ise koguda põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses tõendeid, mis on vajalikud sätte põhiseaduspärasuse hindamiseks.(p-d 31 ja 32)
Riigikohus saab vajaduse korral põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ka ise koguda tõendeid, mis on vajalikud sätte põhiseaduspärasuse hindamiseks. (p 32)
I või II astme kohus ei saa jätta kehtivat õigusnormi kohaldamata seda põhiseadusvastaseks tunnistamata. Võimude lahususe põhimõttest tulenevalt saab kohus parlamendi kehtestatud õigusnormi jätta kohaldamata vaid tingimusel, et esitab Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve taotluse. Üksnes Riigikohtul on õigus tunnistada kehtiv seadusenorm põhiseadusvastasuse tõttu kehtetuks (PS § 152 lõige 2). (p 30)
Laste ja noorte treenerite ning treenimise toetamine on õiguspoliitiline valik, mille elluviimisel on seadusandjal avar otsustusruum, kuid seejuures tuleb kindlustada, et järgitakse PS § 12 lõikes 1 tagatud võrdsuspõhiõigust (vt ka RKPJKo nr 3-4-1-7-03, p 17 ja RKPJKo nr 5-20-6/11, p 19). (p 39)
Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks tuleb määrata kindlaks võrdluse lähtekoht (lähim ühine soomõiste) ja tuua selle alusel välja võrreldavate isikute grupid (vt ka RKPJKo nr 5-19-42/13, p 47). (p 40)
Vt p-d 37, 41, 42, 44, 50.
Põhiseadusandja on eriliselt rõhutanud vajadust lapsi kaitsta, sätestades selleks kohustuse PS § 27 lõikes 4, samuti tuleneb kaitsekohustus laste õiguste konventsiooni artiklist 19. (p 43)
Vt p-d 46, 47, 48, 49, 50.
|
| 5-22-3/17
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
17.11.2022 |
|
PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tuleneva seaduslikkuse põhimõtte kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Samasisulise nõude sätestab Vabariigi Valitsuse määruse puhul PS § 87 punkt 6. Seaduslikkuse põhimõtte osaks on seaduse reservatsiooni põhimõte, mille kohaselt peab põhiõigusi puudutavates küsimustes kõik olulised otsused langetama seadusandja ning seadusandja pädevuses oleva küsimuse delegeerimine täitevvõimule ja täitevvõimu sekkumine põhiõigustesse on lubatud üksnes seaduses sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva volitusnormi alusel. Seaduslikkuse põhimõte ei ammendu siiski seaduse reservatsiooni põhimõttes. PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tuleneb nõue, et määrus peab olema lisaks volitusnormile kooskõlas ka muude seaduste ja põhiseadusega. (p 22)
Määruse nr 322 § 52 lõike 1 punkt 2 ja lõige 3 määravad kompleksekspertiisi tegemise eest ekspertidele makstava tasu suuruse. Kuna põhikohtuasjas oli kompleksekspertiis määratud ja eksperdid olid selle teinud, siis tuli kohtul lahendada ka tasu küsimus. Seega oleks vaidlusaluseid norme tulnud kohtuasjas nende põhiseaduspärasuse korral igal juhul kohaldada ning kohus ei oleks saanud määrata tasu ekspertide taotletud suuruses. Nende normide põhiseaduspärasuse ja kehtivuse korral oleks tulnud seega teha teistsuguse resolutsiooniga kohtuotsus kui nende kehtetuse korral. Kolleegium ei näe, milliste täiendavate asjaolude väljaselgitamine põhikohtuasjas oleks saanud tingida vaidlusaluste normide kohaldamata jätmise, ega nõustu seetõttu justiitsministri seisukohaga, et vaidlusalused normid on asjassepuutumatud. (p 20)
Justiitsminister leiab, et kohus ei tuvastanud põhikohtuasjas, kas kogu ekspertiisiakti koostamisele kulunud aeg oli põhjendatud, ja seega ei ole ka kindlaks tehtud, millise suurusega tunnitasu maksmine ekspertidele oleks tegelikult olnud põhjendatud. Kolleegium nendib, et ekspertiisiaktile kulunud aja ja tunnitasu hindamise kohustus on asja sisuliselt lahendaval menetlejal. Kolleegiumil ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses võimalik ekspertiisiakti kvaliteeti ja selle koostamisele kulunud aja põhjendatust hinnata, sest sellega sekkutaks põhikohtuasja lahendamisse (PSJKS § 14 lõike 2 teine lause). Kolleegium lähtub selles osas ringkonnakohtu tuvastatud asjaoludest. (p 25)
|
| 5-22-2/12
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
07.11.2022 |
|
Riigikohtu praktikast tulenevalt on konkreetse normikontrolli menetluses asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (RKÜKo nr 3-4-1-5-02, p 15; RKÜKo nr 3-1-1-5-13, p RKÜKo nr 5-19-29/38, p 49). (p 45)
PSJK selgitas, et kuigi praeguses asjas tuli maakohtul kohaldada nii vaidlustatud määruse § 6 lõiget 1, mis nägi kriminaaltoimikuga tutvumise eest ette tasu maksimummäära 81 eurot, kui ka § 2 lõiget 1, mis reguleerib tasu suurendamise võimalust eriliselt töömahukate riigi õigusabi osutamise juhtude korral, ning teoreetiliselt saanuks maakohus põhiseadusvastase olukorra lahendada, jättes põhiseadusvastasuse tõttu kohaldamata vaidlustatud määruse § 6 lõikes 1 sätestatud ühe toimingu eest makstava tasu maksimummäära, oli kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ja vaidlustatud määruse § 2 lõige 1, mis reguleerib tasu suurendamise võimalust eriliselt töömahukate riigi õigusabi osutamise juhtude korral. (p-d 48–50)
Vt. RKÜKo nr 3-2-1-40-15, p 59. (p 52)
Vt. RKÜKm nr 3-2-1-153-13, p-d 73–74. (p 53)
Seadusandja poolt riigi õigusabi tasude piirmäärade kehtestamise delegeerimine justiitsministrile, kes peab seda tehes arvestama riigieelarvest eraldatud vahendite suurust ja riigi õigusabi eeldatavat mahtu ning ära kuulama advokatuuri juhatuse seisukoha, on parlamendireservatsiooni põhimõttega kooskõlas. Erinevalt vastaspoolelt menetluskulude väljamõistmisest, mis on õigusemõistmise osa, ei mõjuta riigi õigusabi osutamise eest advokaatidele riigieelarvest makstavate tasude piirmäärad ja nende tasude kindlaksmääramise detailsem kord otseselt ega intensiivselt kohtumenetlust ega kohtukorraldust. (p 53)
PS § 29 lõike 1 esimese lause järgi on Eesti kodanikul õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta ning PS § 31 esimese lõike esimese lause esimese lauseosa kohaselt on Eesti kodanikel õigus tegeleda ettevõtlusega. Kõige üldisemalt ja ennekõike sätestavad need põhiseaduse paragrahvid negatiivse tõrjeõiguse ehk õiguse nõuda, et avalik võim ei sekkuks põhjendamatult isiku põhiõigusesse vabalt valida (või mitte valida) seda tegevusala või elukutset, millega teenida elatist. (p 59)
Sõltumata sellest, millise põhiseaduse paragrahvides 29 ja 31 sätestatud põhiõiguse kaitsealasse kaebaja töine tegevus kuulub, ei ole riivatud tema põhiõigust sellele, et avalik võim ei sekkuks põhjendamatult tema õigusesse vabalt valida tegevusala ja elukutset, sh advokaadi elukutset. Kaebaja on advokaadibüroo pidaja ja äriühinguna tegutseva advokaadiühingu „Advokaadibüroo XX OÜ“ ainuosanik ja juhatuse liige, kes Eesti Advokatuuri kuulumise tõttu on õigustatud märkima end RIS-s riigi õigusabi osutajaks. Kaebaja sai seega iseseisvalt otsustada nii seda, kas end RIS-s riigi õigusabi andjaks märkida, kui ka seda, kas asjassepuutuvas eelduslikult keerukas ja mahukas kriminaalasjas RIS-s riigi õigusabi andjana üles märgituna konkreetset kaitsmisülesannet vastu võtta. Kuna kaebaja seda tegi, ei ole riivatud ei tema põhiõigust tegutseda (või mitte tegutseda) advokaadina ega ka õigust osutada (või mitte osutada) riigi õigusabi. (p-d 60 ja 67).
Lisaks käsitletud negatiivsele tõrjeõigusele sisaldavad põhiseaduse elukutsevabadust (PS § 29) ja ettevõtlusvabadust (PS § 31) sätestavad paragrahvid ka õiguse riigi positiivsele tegevusele nendes sätetes nimetatud õiguste ja vabaduste teostamisel. Ehkki PS § 29 lõike 1 alusel kaitstav õigus valida vabalt tegevusala ja elukutset ning PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadus on tihedalt seotud ning teatud ulatuses peavad PS §-s 29 sätestatud tagatised laienema ka muudele isikutele kui klassikaliselt mõistetud palgatöötajad, on riigi positiivsete kohustuste sisu ja ulatus elukutsevabaduse ja ettevõtlusvabaduse tagamisel siiski erinev. PS § 29 on päritolult palgatöötajatele suunatud põhiõigus, mis peab ennekõike kaitsma isikuid, kes alluvad töö tegemisel teiste isikute juhtimisele ja kontrollile, samas kui PS § 31 on ajalooliselt suunatud klassikalistele ettevõtjatele, kes ei allu kellegi juhtimisele ja kontrollile ei töötamise aja, koha, viisi, töötingimuste ega sissetuleku osas. Viimased vajavad ka muutunud tööturu tingimustes esimestega võrreldes vähem riigi kaitset töötingimuste, sh tööaja korralduse, töökeskkonna või sissetuleku osas. (p 61)
Juhul, kui juriidilise isiku organi liige on vaid tasu saav juhatuse liige, on tema tegevus kaitstav PS § 29 lõike 1 alusel, samas kui juriidilise isiku organi liikme tegevust juhul, kui ta on samal ajal ka äriühingu osanik, kaitseb PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadus (PSJKo nr 3-4-1-17-16, p 46). Kuna kaebaja on „Advokaadibüroo XX OÜ“ ainuosanik ja juhatuse liige, ei ole tegemist isikuga, kes alluks töö tegemisel teiste isikute juhtimisele ja kontrollile. Kaebaja tegutsemist advokaadina tuleb käsitleda kui ettevõtlusvabaduse teostamist, ning ta ei saa tugineda normidele, nagu PS § 29 lõige 3, mille kohaselt on töötingimused riigi kontrolli all. (p 62)
Nõuet, et isikule, kes osutab advokaaditeenust advokaadiühingu kaudu, mille ainuosanik ta on, laieneksid tööaja korraldust või palga alammäära puudutavad normid, ei tulene ei põhiseadusest ega selle kaudu Eesti õiguskorda haaratud Euroopa õigusest. (p 65)
PS § 29 lõikes 2 sätestatud sunnitöö keelu rikkumisega ei ole tegu, kui puudub sund kui sunnitöö üks peamisi õiguslikke eeldusi. EIK on leidnud, et isegi kohustuslikus korras pro bono kaitsjana tegutsemine ei ole sunnitöö Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 4 lõike 2 tähenduses, sest riigi õigusabi pakkudes osutab advokaadi elukutse esindaja oma tavapäraseid teenuseid, tema töö määratud kaitsjana on niisugustes avalikes huvides nagu laialdase ligipääsu tagamine õigusemõistmisele, ning riigi õigusabi osutav advokaat saab oma töö eest põhimõtteliselt ka tasu, nagu nt võimalus saada advokatuuri täieõiguslikuks liikmeks või väärtuslikke kogemusi (EIKo 23.11.1983, 8919/80, Van der Mussele vs. Belgia, p 39). Ka ei rikuta konventsioonis sätestatud sunnitöö keeldu sellega, kui riigisisene seadus kohustab kõiki advokaate ja notareid olema kantud nimekirja, kust kohus nimetab vajaduse korral psüühikahäirega isiku eestkostja. Isik, otsustades advokaadi karjääri kasuks, peab olema teadlik, et teda võidakse eestkostjaks määrata. Lisaks on advokaatidel teiste kutsealade esindajatega võrreldes privileegid, nagu ainuõigus esindada pooli mõnedes kohtumenetlustes (EIKo 18.10.2011, 31950/06, Graziani-Weiss vs. Austria, p 40). (p 68)
|
| 5-22-4/13
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
31.10.2022 |
|
Halduskohtul on korralduse õiguspärasuse hindamisel kohustus kontrollida, kas korralduse on andnud pädev haldusorgan kehtival õiguslikul alusel ja sellega kooskõlas (HMS § 54). Seega pidi ka halduskohus vaidlusaluseid norme haldusasja lahendamisel kohaldama ja hindama omal algatusel nende põhiseaduspärasust. Õigusnormi, sh pädevus- või volitusnormi saab kohus jätta kohaldamata üksnes juhul, kui see oli tema hinnangul põhiseaduse, Riigikogu ratifitseeritud välislepingu või Euroopa Liidu õigusega vastuolus. Põhiseadusvastasuse ilmnemisel on kohtul kohustus alustada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust. Kuna halduskohtul tuli vaidlusaluseid norme valitsuse pädevuse ja korralduste õigusliku aluse selgitamiseks kohaldada ning nende põhiseaduspärasust hinnata ja see mõjutas hinnangut vaidluse all olnud korralduste õiguspärasusele, on need normid asjassepuutuvad vaatamata sellele, et kohtul võis olla korralduste õigusvastasuse tuvastamiseks või nende kehtetuks tunnistamiseks ka muid põhjuseid.
Vaidlusaluste normide asjassepuutuvuse eitamise korral tekiks olukord, kus volitusnormi põhiseaduspärasusel oleks kohtuvaidluses praktiline tähtsus vaid muidu õiguspäraste (sh proportsionaalsete) täitevvõimu aktide puhul. Ka siis, kui on ilmne, et seadusandja ei tohi küsimuse lahendamist täitevvõimule delegeerida, peaks kohus esmalt veenduma, et meede pole ebaproportsionaalne või muul põhjusel õigusvastane. Samas pole ka korralduse proportsionaalsust võimalik hinnata volitusnormi kohaldamata. Proportsionaalsuse testi lähtealuseks on korralduse kui riigivõimu meetme eesmärk. See peab nähtuma korralduse aluseks olevatest normidest. Ka selleks, et eesmärk kindlaks teha, tuleb kohtul seega volitusnormi kohaldada.
Erinevad kohtuastmed võivad hinnata haldustegevuse õiguspärasust erinevalt. Asjaolust, et halduskohus on pidanud korraldust oma veel mitte jõustunud lahendis ebaproportsionaalseks, ei saa järeldada, et haldusakt on igal juhul sel põhjusel õigusvastane. Eitades volitusnormide asjassepuutuvust haldusaktides sisalduvate piirangute ebaproportsionaalsuse tõttu, seataks põhiseaduslikkuse järelevalve lubatavus sõltuvusse asjaolust, mis on halduskohtumenetluses lõplikult kindlaks tegemata ja mida põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumil endal ei ole võimalik kindlaks teha. (p-d 29 ja 30)
PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tuleneva seaduslikkuse põhimõtte kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Need põhimõtted kehtivad ka kriisiolukorras. (p 58)
Üld- ja üksikakte kehtestama volitavatele õigusnormidele kehtivad põhiseaduslikud nõuded ei pruugi olla täielikult kattuvad. Erinevalt üldaktide andmiseks volitavatest normidest ei toimu üksikakti andmiseks volitamisel materiaalses mõttes seadusandliku võimu (PS § 59) delegeerimist täitevvõimule. Korralduse kui üksikakti andmisel teostab Vabariigi Valitsus täidesaatvat riigivõimu PS § 86 mõttes. Sellest tulenevalt võib täitevvõim olla õigustatud üksikjuhtumite kaupa lahendama ka olukordi, mille üldist reguleerimist seadusandaja haldusasutustele delegeerida ei tohiks. Siiski peab ka norm, mis volitab haldusorganit piirama isikute õigusi korraldusega, olema selge ja täpne ning vastama piirangu intensiivsusele. Ka põhjendamatult üldised volitusnormid üksikaktide andmiseks võivad rikkuda õigusriigi põhimõtet. (p 60)
Põhimõttest, et intensiivsemale põhiõiguse riivele peab vastama täpsem volitusnorm, tuleneb ühtlasi järeldus, et üldiselt sõnastatud volitusnormist ei saa tuletada õiguslikku alust väga intensiivselt põhiõigusi riivavale piirangule. (p 66)
Seaduse reservatsiooni põhimõtte rakendamisel tuleb arvestada ka muude põhiseaduse normide ja põhimõtetega. PS § 13 järgi on igaühel õigus riigi ja seaduse kaitsele. PS §-st 14 tuleneb seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus tagada isiku õigused ja vabadused. (p 68)
Riigi kaitsekohustusest tulenev tegutsemine erandlikus olukorras senitundmatute või uuelaadsete ohtude ennetamisel ei võta seadusandjalt kohustust reguleerida põhiõiguste piiramise seisukohalt kõige olulisemad küsimused seadusega, kuid seadusandja peab looma oma tegevuses tasakaalu riigi kaitsekohustuse ja seadusereservatsiooni põhimõtte vahel. (p 71)
Üldine ja konkreetne ei ole üksteisest selge üleminekupiiriga eristatavad mõisted ja seetõttu ei ole ka üld- ja üksikaktide vahel selget üleminekupiiri. Sel põhjusel jääb seadusandjale volitusnormis õigusakti liigi määramisel märkimisväärne otsustusruum. Selle ruumi piirides võib olla põhiseadusega kooskõlas sama üldisusastmega elulise olukorra reguleerimine nii üld- kui ka üksikakti vormis. Otsustusuumi sisustamisel on oluline eelkõige küsimus, kas aktiga konkreetse isiku subjektiivsete õiguste riivet kehtestades on isikule piisavalt tagatud oma riivatud õiguste tõhus kaitse. (p 76)
Põhiõiguste riiveid võimaldavate normide selgusele ei pruugi alati tulla kasuks ulatuslik määratlemata õigusmõistete kasutamine, eriti kui nende mõistete sisu ja piirangute ulatus on seatud normidevaheliste viidetega üksteisest sõltuvusse. Õigusselguse põhimõte ei välista siiski määratlemata õigusmõistete kasutamist ega kaalutlusõiguse sätestamist pädeva organi jaoks, sh ei saa määratlemata õigusmõistete ja kaalutlusõiguse kasutamist välistada põhiõigusi piirama volitavate normide puhul. Olukorras, kus nakkushaiguse tõkestamine nõuab täitevvõimult korraga mitmete vastandlike huvide ja paljude asjaolude arvesse võtmist, on keeruline kaalutlusõiguse ja määratlemata õigusmõistete kasutamisest loobuda. (p 63)
PS § 13 järgi on igaühel õigus riigi ja seaduse kaitsele. PS §-st 14 tuleneb seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus tagada isiku õigused ja vabadused. Nendest põhiseaduse sätetest tuleneb õigus riigi normatiivsele ja faktilisele tegevusele, et igaüks saaks end kaitsta ja turvaliselt tunda. Sellele põhiõigusele vastab riigi kohustus kaitsta isikuid neid ähvardavate ohtude eest, muu hulgas luua piisav ja tõhus õiguslik regulatsioon nakkushaiguste ennetamise ja tõrje valdkonnas ning viia õigusaktidest tulenev ka ellu. (p 68)
Kuna riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja seaduste alusel, on riigil kohustus luua seadusega juba ennetavalt tõhus ja paindlik regulatsioon tegevuseks ka sellises olukorras, kus ohtlik ja epideemiliselt leviv nakkushaigus on senitundmatu või uuelaadne ja kõigi haiguse tõrjumiseks vajalike asjaolude, sh vajalike põhiõiguste riivamise võimaluste detailne ettenägemine ei pruugi olla võimalik. (p 69)
Volitusnormi proportsionaalsus ei taga iseenesest, et kaalutlusõigust kasutades selle normi alusel haldusorgani antud haldusakt või tehtud toiming ise oleks alati proportsionaalne või muul viisil õiguspärane. (p 92)
Piirangud tõid kaasa isikugruppide erineva kohtlemise ja riivasid PS § 12 lõikest 1 tulenevat üldist võrdsuspõhiõigust. Võrreldavate isikugruppide olukorda ei saa pidada nii erinevaks, et võrdsuspõhiõiguse riivet eitada. (p 46)
Volitustega oli hõlmatud õigus piiranguid erinevate isikugruppide kaupa põhjendatud juhtudel eristada, st piirata üksnes mõne isikugrupi õigusi, kui laiema isikulise ulatusega piirangute kehtestamine ei olnud nakkushaiguse epideemilise leviku tõrjumiseks vajalik. Kõigi isikute õiguste ühetaoline piiramine ei oleks võimaldanud tagada piirangute proportsionaalsust nende isikute suhtes, kelle tegevuse kitsendamine tõrjemeetmete eesmärke samaväärselt ei mõjuta (PS § 11). (p 56)
Kaudne vaktsineerimisnõue sekkub sarnaselt otsese vaktsineerimiskohustusega inimese kehalisse puutumatusse. Kehaline puutumatus on ennekõike kaitstav eraelu puutumatuse raames (PS § 26). (p 48)
Vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad õigust tervise kaitsele (PS § 28 lõige 1). (p 48)
Riigi üldise kaitsekohustuse kõrval tuleneb põhiseadusest ka kohustus kaitsta inimeste elu (PS § 16) ja tervist (PS § 28 lõige 1). (p 68)
Kaudne vaktsineerimisnõue sekkub sarnaselt otsese vaktsineerimiskohustusega inimese kehalisse puutumatusse. Kehaline puutumatus on ennekõike kaitstav eraelu puutumatuse raames (PS § 26). Vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad õigust tervise kaitsele (PS § 28 lõige 1) ja võivad äärmuslikel juhtudel lõppeda surmaga (PS § 16). Riivete intensiivsust ei vähendanud asjaolu, et need kaitsesid kõrvalmõjuna ka piirangute adressaate endid. Siiski vähendab õiguse elule riive intensiivsust seni teadaolevaid andmeid arvestades koroonahaiguse vastu vaktsineerimise surmlõppe või tõsiste kõrvaltoimete väike tõenäosus. (p-d 48 ja 49)
Riigi üldise kaitsekohustuse kõrval tuleneb põhiseadusest ka kohustus kaitsta inimeste elu (PS § 16) ja tervist (PS § 28 lõige 1). (p 68)
Koroonahaiguse vastu vaktsineerimise nõuet ei saa 2021. aasta teadmiste taset arvestades käsitada ka tahtevastase meditsiini- ega teaduskatsena (PS § 18 lõige 2). (p 52)
Teovõimelise isiku enda tervise kaitseks vaktsineerimisnõuete kehtestamine, ilma et see mõjutaks nt haiglakoormuse kaudu teiste isikute õigusi või avalikke huve, ei oleks vabadusel ja demokraatial põhinevas riigis legitiimne ega vastaks inimväärikuse põhimõttele. (p 48)
Kaudne vaktsineerimisnõue ei alandanud inimväärikust (PS § 10). (p 50)
Nii karantiinikohustusest kui kontrollitud tegevustes osalemise keelust tulenevad piirangud riivasid esmajoones kaebajate liikumisvabadust (PS § 34) ja mõjutasid intensiivselt nende igapäevaelu, ligipääsu teenustele ja üritustele (PS § 19 lõige 1). Samuti riivasid piirangud vähemalt osa kaebajate puhul õigust haridusele (PS § 37), ettevõtlusvabadust (PS § 31) ja piirasid õigust valida vabalt tegevusala, elukutset ja töökohta (PS § 29 lõige 1). Piirangud võisid negatiivselt mõjutada ka kaebajate perekonna- ja eraelu (PS § 26). Samuti piirab keeld lubada nõuetele mittevastavaid isikuid kontrollitud tegevustele sõltuvalt asjaoludest mitmesuguseid vastutava isiku vabadusõigusi, nagu ettevõtlusvabadus, privaatautonoomia, ühinemisvabadus (PS § 48) ja kunstiline eneseväljendusõigus (PS § 38 lõige 1). (p 45)
Vabariigi Valitsuse puhul on seaduse reservatsiooni väljendavaks erinormiks PS § 87 punkt 6, mille kohaselt annab valitsus määrusi ning korraldusi seaduse alusel ja täitmiseks. (p 58)
Kolleegium ei näe ühtki kaalukat põhjust, miks seadusandja oleks pidanud soovima VVS-i kehtestamisel välistada Vabariigi Valitsuse üldkorralduse sisuga aktide andmise, samas kui muudel haldusorganitel ei ole üldkorralduste andmine piiratud ega välistatud. Seda eriti arvestades, et vajadus suurema üldisusastmega õigusaktide andmiseks on eelduslikult seda suurem, mida kõrgemal haldushierarhilisel tasandil täidesaatva võimu organ asub ja mida laiem on tema esemeline ja territoriaalne pädevus. Üldkorralduste andmise õigust ei ole põhjust välistada üksnes seetõttu, et valitsusel on määruste andmise õigus. (p 90)
Piirangutest vabanemist võimaldas täiskasvanud isikule üksnes vaktsineerimine või haiguse kliiniliselt tõendatud läbipõdemine. Ehkki puudus otsene õigusnormist tulenev kohustus ennast vaktsineerida, tähendas selline riive kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamist, mille puhul ei saa rääkida täiesti vabast otsustusõigusest enda vaktsineerimise üle. Teovõimelise isiku enda tervise kaitseks vaktsineerimisnõuete kehtestamine, ilma et see mõjutaks nt haiglakoormuse kaudu teiste isikute õigusi või avalikke huve, ei oleks vabadusel ja demokraatial põhinevas riigis legitiimne ega vastaks inimväärikuse põhimõttele. (p 48)
Riigi üldise kaitsekohustuse kõrval tuleneb põhiseadusest ka kohustus kaitsta inimeste elu (PS § 16) ja tervist (PS § 28 lõige 1). Inimeste elu ja tervise kaitsmise vajadus on kaalukas põhiseaduslik eesmärk. (p 68)
HMS § 51 lõigete 1 ja 2 koostoimest nähtuvalt on seadusandja käsitlenud üldkorraldust haldusakti eriliigina, mille üldisusaste on tavalisest haldusaktist suurem (on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaks määratud isikute ringile või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele), kuid halduse üldaktist (määrusest) väiksem. (p 88)
Ammendavalt määratava konkreetsusastme puudumine on üksikakti (sh Vabariigi Valitsuse korralduse) olemuslik, mitte HMS-ist tulenev tunnus. Seetõttu pole korralduse lubatava konkreetsusastme määramisel otsustavat tähtsust küsimusel, kas HMS § 51 lõikes 2 sätestatud üldkorralduse mõiste laieneb valitsuse korraldustele. (p 89)
Kolleegium ei näe ühtki kaalukat põhjust, miks seadusandja oleks pidanud soovima VVS-i kehtestamisel välistada valitsuse üldkorralduse sisuga aktide andmise, samas kui muudel haldusorganitel ei ole üldkorralduste andmine piiratud ega välistatud. Vajadus suurema üldisusastmega õigusaktide andmiseks on eelduslikult seda suurem, mida kõrgemal haldushierarhilisel tasandil täidesaatva võimu organ asub ja mida laiem on tema esemeline ja territoriaalne pädevus. Üldkorralduste andmise õigust ei ole põhjust välistada üksnes seetõttu, et valitsusel on määruste andmise õigus. (p 90)
Üldine ja konkreetne ei ole üksteisest selge üleminekupiiriga eristatavad mõisted ja seetõttu ei ole ka üld- ja üksikaktide vahel selget üleminekupiiri. Sel põhjusel jääb seadusandjale volitusnormis õigusakti liigi määramisel märkimisväärne otsustusruum. Selle ruumi piirides võib olla põhiseadusega kooskõlas sama üldisusastmega elulise olukorra reguleerimine nii üld- kui ka üksikakti vormis. Otsustusuumi sisustamisel on oluline eelkõige küsimus, kas aktiga konkreetse isiku subjektiivsete õiguste riivet kehtestades on isikule piisavalt tagatud oma riivatud õiguste tõhus kaitse. (p 76)
Üksikjuhtumi reguleerimine HMS § 51 tähenduses eeldab juhtumi piiritletust, ennekõike ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt või esemeliselt. Kui reguleeritavate juhtumite kogum üheski nimetatud aspektis konkretiseeritud ei ole, siis tuleb see reguleerida üldaktiga. (p 77)
Pädevusnormid näitavad, milline võimuorgan peab riigis asjaomast avalikku ülesannet täitma. Volitusnormid näitavad, milliseid avaliku võimu meetmeid võib pädev organ ülesande täitmiseks rakendada. Avalikust ülesandest endast ei tulene asutusele volitust rakendada selle täitmiseks õigusi piiravaid meetmeid. PS § 3 lõikes 1 sätestatud seaduslikkuse põhimõtte kohaselt on avalik võim õigustatud tegutsema siis, kui õigusnormid näevad ette nii pädevuse kui ka volituse. Määrava tähtsusega pädevusnormid on praeguses asjas NETS § 27 lõike 3 teine lause ja § 28 lõige 6. Põhiseaduspärasuse korral tuleb neist normidest juhinduda ja nende valguses oli Vabariigi Valitsus ilmselgelt pädev koroonapiiranguid kehtestama. Ka põhiseadusvastasuse korral poleks korraldused tühised, sest valitsus ise ei saa pädevusnorme põhiseadusvastasuse motiivil kohaldamata jätta. Vaid kohus saab põhiseaduse rikkumise tõttu pädevusnormi kohaldamata jätta, algatades põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse, lugedes haldusorgani ebapädevaks ja tühistades ebapädeva haldusorgani antud haldusakti. Haldusakt on tühine üksnes haldusogani pädevuse ilmselge puudumise korral. Seevastu ilma volituseta või volitust ületades antud haldusakt ei ole HMS §-st 63 tulenevalt tühine isegi ilmselges olukorras, kuid on õigusvastane ja tühistatav (HMS § 54). (p 32)
PSJKS § 63 lõikest 1 tulenevalt hüvitatakse konkreetse normikontrolli menetluse PSJKS § 10 lõike 1 punktis 3 nimetatud menetlusosalise vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud. (p 94)
HKMS § 109 lõike 5 järgi ei välista menetluskulude hüvitamist menetlusosalisele see, kui tema eest kandis need muu isik. Seda normi tuleb analoogia korras kohaldada ka põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses. (p 96)
|
| 5-19-29/38
|
Riigikohtu üldkogu |
15.03.2022 |
|
Ka ei takista põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamist kontrollitava sätte asjassepuutuvuse nõue (PSJKS § 9 lõige 1 ja § 14 lõige 2). Riigikohtu pikaajalisest praktikast tulenevalt on konkreetse normikontrolli menetluses asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (nt RKÜKo nr 3-4-1-5-02, p 15; RKÜKo nr 3-1-1-5-13, p 19). EL õigusega seotud sätte puhul tähendab eelmärgitu seda, et asjassepuutuv säte peab olema kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega, arvestamata võimalust jätta säte kohaldamata vastuolu tõttu EL õigusega. Teisisõnu ei välista Eesti riigisisese sätte asjassepuutuvust ja seega ka selle suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve algatamist sätte samaaegne kohaldamata jätmine selle vastuolu tõttu EL õigusega. Kuna sätte EL õigusele vastavuse kontroll ei pea ajaliselt ega menetluslikult eelnema sätte põhiseaduspärasuse kontrollile (vt eespool punkt 47), ei muuda vastuolu EL õigusega sätet asjassepuutumatuks põhiseaduslikkuse järelevalve algatamisel. Küll tuleb EL õigusega seotud sätete suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve algatamisel arvesse võtta EL õiguse vahetust õigusmõjust tulenevat keeldu kahjustada EL õiguse esimust, ühtsust ja tõhusust. (p 49)
Seaduslikkuse põhimõtte osaks on seaduse reservatsiooni põhimõte, mille kohaselt peab põhiõigusi puudutavates küsimustes kõik olulised otsused langetama seadusandja ning seadusandja pädevuses oleva küsimuse delegeerimine täitevvõimule ja täitevvõimu sekkumine põhiõigustesse on lubatud üksnes seaduses sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva volitusnormi alusel. Seega on PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tulenevalt määrus põhiseadusega vastuolus juhul, kui see on antud põhiseadusvastase volitusnormi alusel, ilma volitusnormita või ei ole volitusnormiga kooskõlas (RKÜKo nr 3-1-1-116-09, p 24; RKÜKm nr 3-2-1-153-13, p 69; RKPJKo nr 3-4-1-55-14, p-d 46 ja 47; RKPJKo nr 5-19-40/36, p 36). (p 57)
Seaduslikkuse põhimõte ei ammendu siiski seaduse reservatsiooni põhimõttes. PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tuleneb nõue, et määrus peab olema lisaks volitusnormile kooskõlas ka muude seaduste ja põhiseadusega (RKÜKo nr 3-4-1-8-09, p 161; RKPJKo nr 3-4-1-23-15, p 111). Üksnes sel juhul on määrus materiaalselt põhiseaduspärane. Ka HMS § 89 lõige 1 sätestab määruse õiguspärasuse eeldusena selle kooskõla kehtiva õigusega. (p 58)
PS § 12 lõikes 1 sätestatud üldist võrdsuspõhiõigust on riivatud siis, kui ebavõrdselt koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid. Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks tuleb määrata kindlaks võrdluse lähtekoht (lähim ühine soomõiste) ja tuua selle alusel välja võrreldavad isikute grupid (vt nt RKÜKo nr 3-3-1-86-15, p 47; RKÜKo nr 5-20-3/43, p 93). (p 70)
Üldkogu leiab sarnaselt Euroopa Kohtuga, et käesolevas asjas tuleb võrrelda isikuid, kelle kuulmine vastab kehtestatud piirväärtusele, ja isikuid, kelle kuulmine jääb allapoole kehtestatud piirväärtust (vaegkuuljad). Kuna ATS, VangS ja asjassepuutuvate määruse nr 12 sätete koostoimest tuleneb, et kaebaja kui vaegkuulja tuli vanglateenistusest vabastada, kuid normkuulmisega isik võis vanglateenistust jätkata, siis riivasid asjassepuutuvad määruse nr 12 sätted kaebaja üldist võrdsuspõhiõigust. (p 71)
Haldusasja materjalidest ei nähtu, et kaebaja terviseseisund oleks tema ametis oleku aja vältel olnud takistuseks, et teda kasutada VangS § 109 lõike 4 alusel avaliku korra tagamisel. (p 77)
Isegi juhul, kui haldusasjas oleks tõendatud, et kaebaja kuulmisvaegus takistas tal oma teenistusülesannete nõuetekohast täitmist, ei saanud see vältimatult kaasa tuua kaebaja ametist vabastamist. Riigil oli kohustus tagada kaebajale teenistusest vabastamise asemel asjakohaste, konkreetsel juhul vajalike meetmete rakendamine, et võimaldada tal oma teenistust jätkata. Seda siiski eeldusel, et sellised meetmed ei oleks põhjustanud tööandjale ebaproportsionaalselt suurt koormust. (p 78)
Eelnevat arvesse võttes on üldkogu seisukohal, et asjassepuutuvad sätted on ebaproportsionaalsed ja PS § 11 teise lausega, § 12 lõikega 1, § 28 lõikega 4 ja § 29 lõikega 1 vastuolus põhjusel, et välistasid täielikult vangla otsustusruumi mõistlike abinõude rakendamiseks kaebaja teenistuse jätkamiseks. (p 82)
Isegi juhul, kui haldusasjas oleks tõendatud, et kaebaja kuulmisvaegus takistas tal oma teenistusülesannete nõuetekohast täitmist, ei saanud see vältimatult kaasa tuua kaebaja ametist vabastamist. Riigil oli kohustus tagada kaebajale teenistusest vabastamise asemel asjakohaste, konkreetsel juhul vajalike meetmete rakendamine, et võimaldada tal oma teenistust jätkata. Seda siiski eeldusel, et sellised meetmed ei oleks põhjustanud tööandjale ebaproportsionaalselt suurt koormust. PS § 28 lõike 4 kohaselt on puuetega inimesed riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all, mis hõlmab ka riigi eelnimetatud kohustuse, sh kohustuse luua asjakohaste meetmete rakendamist võimaldav õiguslik regulatsioon. (p 78)
Kaebaja tahtest sõltumatu vanglateenistusest vabastamine riivas tema kui Eesti kodaniku PS § 29 lõikest 1 tulenevat õigust valida vabalt tegevusala, elukutset ja töökohta. See õigus kaitseb ka juba tekkinud töö- või teenistussuhte jätkumist (vt RKÜKo nr 3-4-1-2-05, p-d 67-69; RKÜKo nr 3-1-1-92-06, p 24; RKPJKo nr 5-21-1/10, p 26). (p 68)
Eelnevat arvesse võttes on üldkogu seisukohal, et asjassepuutuvad sätted on ebaproportsionaalsed ja PS § 11 teise lausega, § 12 lõikega 1, § 28 lõikega 4 ja § 29 lõikega 1 vastuolus põhjusel, et välistasid täielikult vangla otsustusruumi mõistlike abinõude rakendamiseks kaebaja teenistuse jätkamiseks. PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2 tuginedes tunnistab üldkogu põhiseadusvastaseks ja kehtetuks määruse nr 12 §-d 4 ja 5 ning lisa 1 osas, milles kuulmise nõrgenemine alla nõutud piirväärtuse on absoluutne vastunäidustus vanglateenistuse ametnikuna teenistuses olemisele ega võimalda otsustusruumi küsimuses, kas ametnik on vaatamata kuulmise nõrgenemisele alla nõutud piirväärtuse võimeline täitma oma teenistuskohustusi, sh vajaduse korral pärast mõistlike abinõude võtmist. (p 82)
EL liikmesriigid peavad tagama EL õiguse täieliku toime. Nii tuleb riigisisest õigust, sh põhiseadust, tõlgendada võimalikult suures ulatuses kooskõlas EL õigusega (nt EKo C-573/17: Popławski, p 55). Kooskõlalisel tõlgendamisel on siiski piirid ning see ei või viia riigisisese õiguse contra legem tõlgendamiseni (nt EKo C-261/20: Thelen Technopark Berlin, p 28). Kui riigisisene säte on vastuolus EL õiguse sättega, millel on vahetu õigusmõju, peab liikmesriigi kohus jätma riigisisese sätte kohaldamata, st EL õigusel on kollisiooni korral esimus riigisisese õiguse ees (vt ka nt EKo C-573/17: Popławski, p 68). Põhiseaduse täiendamise seaduse (PSTS) § 1 järgi võib Eesti kuuluda Euroopa Liitu, lähtudes põhiseaduse aluspõhimõtetest. Paragrahv 2 lisab, et Eesti kuulumisel Euroopa Liitu kohaldatakse põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Seega kehtib EL õiguse esimuse põhimõte kogu Eesti riigisisese õiguse, sh ka põhiseaduse suhtes (nt EKo C-399/11: Melloni, p 59; C-378/17: An Garda S?och?na, p 49; C-564/19: IS, p 79; C-497/20: Randstad Italia, p-d 52-53), kuid seda üksnes niivõrd, kuivõrd see ei ole vastuolus põhiseaduse aluspõhimõtetega. (p 41)
Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus võib tagada isikutele osal juhtudel nii EL õigusest kui ka Eesti õigusest tulenevate õiguste tõhusama kaitse kui üksnes sätte kohaldamata jätmine. Nimelt, tehes kindlaks sätte põhiseadusvastasuse, on Riigikohtul volitus tunnistada põhiseadusvastane õigustloov akt või selle säte kehtetuks (PS § 152 lõige 2, PSJKS § 15 lõike 1 punkt 2) ja kõrvaldada õiguskorrast selle sätte toime täielikult. Seevastu Eesti õiguse vastuolu korral EL õigusega puudub kohtul võimalus Eesti õigustloova akti või selle sätte kehtetuks tunnistamiseks ning säte tuleb jätta üksnes konkreetses vaidluses kohaldamata. Halduskohtumenetluses kaasneb normi kohaldamata jätmisega siiski ka kohtu kohustus teha selle kohta märge kohtulahendi resolutsioonis (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 162 lõige 2). Ehkki konkreetse normikontrolli menetlus teenib eelkõige menetlusosaliste õigusi ja huve, on sellel ühtlasi avalikust huvist lähtuv eesmärk selgitada välja ja eemaldada õiguskorrast sellised sätted, mis on põhiseadusega vastuolus (RKÜKm nr 5-18-5/33, p 11). (p 45)
Üldkogu jääb varasema seisukoha juurde, et EL õigusega vastuolus oleva riigisisese sätte kohaldamata jätmiseks ei ole iseenesest tarvis algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust (RKÜKo nr 3-4-1-1-05, p 49). Euroopa Kohus on korduvalt rõhutanud, et liikmesriigi kohtuid ei saa kohustada taotlema ega ootama EL õigust rikkuva sätte eelnevat kõrvaldamist seadusandlikul teel või muu põhiseadusliku menetluse kaudu (nt EKo C-378/17: An Garda S?och?na, p-d 35 ja 50; C-564/19: IS, p 80). Seega, kui Eesti õigusakt on kohtuasja lahendava kohtu hinnangul põhiseaduspärane, aga vastuolus EL vahetu õigusmõjuga sättega, tuleb Eesti õiguse säte jätta kohaldamata põhiseaduslikkuse järelevalvet algatamata (vt nt RKHKo nr 3-16-2653/64, resolutsiooni punkt 4). Ka sätte võimalik vastuolu põhiseadusega ei välista ega piira kohtute õigust hinnata riigisisese õiguse kooskõla EL õigusega ja jätta mistahes õigustloov akt kohaldamata selle vastuolu tõttu vahetu õigusmõjuga EL õigusega. Sõltumata asjassepuutuva normi võimalikust kooskõlast või vastuolust põhiseadusega, on Eesti kohtul õigus (Riigikohtul viimase kohtuastmena osal juhtudel kohustus) taotleda Euroopa Kohtult eelotsust asjakohase EL õiguse tõlgendamiseks, sh selleks, et eelotsuse alusel selgitada välja Eesti õiguse kooskõla EL õigusega (vt nt EKo C-322/16: Global Starnet, p-d 21-23; C-564/19: IS, p 70). Ka ei takista miski Eesti kohtul esitada eelotsusetaotlust EL teisese õigusnormi kehtivuse kontrolliks, sh selleks, et Euroopa Kohus hindaks, kas teisene õigus on kooskõlas esmase õigusega, sh EL põhiõiguste hartaga. Eelotsuse küsimine EL õiguse tõlgendamise ja teisese õiguse kehtivuse küsimustes võib tulenevalt lojaalse koostöö põhimõttest olla eriti vajalik olukorras, kus kohtul on kahtlus EL õiguse vastavuses põhiseaduse aluspõhimõtetele. (p 46)
Põhiseaduslikkuse järelevalve on Eesti kohtute PS § 15 lõikest 2 ja §-st 152 tulenev kohustus. See kohustus saab PSTS §-st 2 tulenevalt taanduda EL õigusest tulenevate kohustuste ees üksnes määral, milles see on vajalik EL õiguse elluviimise tagamiseks ja kollisiooni vältimiseks (vrd RKPJK arvamus 3-4-1-3-06, p 16). Seetõttu jääb üldkogu oma 15. detsembri 2015. a otsuses asjas nr 3-2-1-71-14 väljendatud seisukoha juurde, et üksnes Eesti õigusakti seotus EL õigusega ei saa takistada õigusakti põhiseaduspärasuse kontrollimist PS § 152 mõttes, kui põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus ega selle tulemus ei sea ohtu EL õiguse esimust, ühtsust ega tõhusust. See on kooskõlas ka Euroopa Kohtu praktikaga olukordades, kus liikmesriigi tegevus ei ole täiel määral reguleeritud EL õigusega. Kui liikmesriigi kohtul palutakse kontrollida niisuguse riigisisese sätte või meetme kooskõla põhiõigustega, millega rakendatakse EL õigust EL põhiõiguste harta artikli 51 lõike 1 tähenduses, on riigi ametiasutustel ja kohtutel õigus kohaldada põhiõiguste kaitse riigisiseseid standardeid tingimusel, et see ei kahjusta hartas ette nähtud kaitse taset, nii nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus, ega EL õiguse esimust, ühtsust ja tõhusust (vt nt EKo C-399/11: Melloni, p 60; C-617/10: Åkerberg Fransson, p 29; C-516/17: Spiegel Online, p 21). (p 43)
Eesti õigusnormi kohaldamata jätmine EL õiguse esimuse tõttu ja põhiseadusvastasuse tõttu üldjuhul ei välista üksteist ega vastandu üksteisele. Põhiseaduslikkuse järelevalve ja EL õiguse esimuse põhimõte võivad viia põhikohtuasjas sisuliselt sama tulemuseni - asjassepuutuv Eesti säte tuleb põhikohtuasjas jätta kohaldamata. Need menetlused võivad üksteist põhiõiguste võimalikult tõhusaks ning laiaulatuslikuks kaitsmiseks täiendada. (p 44)
Eelnevat arvestades ei tulene EL õigusest, põhiseadusest ega menetlusõigusest nõuet, et kohtud saavad EL õigusega seotud riigisisese õiguse põhiseaduspärasust kontrollida üksnes pärast seda, kui nad on veendunud selle kooskõlas EL õigusega. Kui kohtul tekivad kahtlused nii EL õiguse kohaldamisalasse kuuluva EL õigusega seotud Eesti sätte põhiseaduspärasuses kui ka selle sätte kooskõlas EL õigusega, on tal üldjuhul võimalik hinnata, kumma vastavuse kontrolli ta kohtuasja lahendamiseks teeb. Seejuures ei ole välistatud, et kohus jätab kohtuasja lahendamisel kohaldamata Eesti sätte selle vastuolu tõttu vahetu õigusmõjuga EL õigusega, algatades ühtlasi põhiseaduslikkuse järelevalve kohaldamata jäänud Eesti sätte põhiseaduspärasuse kontrolliks. Sätte kooskõla EL õigusega või põhiseadusega võib juhtumi ja sätete eripärast sõltuvalt olla vähem või rohkem selge ning eri menetlused võivad olukorda arvestades tagada tõhusa õiguskaitse ja menetlusökonoomia suuremal või vähemal määral. Küll aga peab kohus valikute tegemisel arvestama, et ta ei tohi Eesti õigusnormi jätta kohaldamata selle materiaalse põhiseadusvastasuse tõttu, kui normi kehtestamise kohustus tuleneb vältimatult EL õigusest (vt siiski ka eespool punktid 41 ja 42). Nii nagu mistahes teisi seisukohti ja järeldusi peab kohus põhjendama ka EL õigusega seotud Eesti sätte suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve algatamist, et menetlustee valik ja kohtu siseveendumuse kujunemine oleksid jälgitavad. Põhjendamiskohustus aitab muu hulgas tagada, et põhiseaduslikkuse järelevalve ei kahjustaks EL õiguse esimust, ühtsust ja tõhusust. (p 47)
EL liikmesriigid peavad tagama EL õiguse täieliku toime. Nii tuleb riigisisest õigust, sh põhiseadust, tõlgendada võimalikult suures ulatuses kooskõlas EL õigusega (nt EKo C-573/17: Popławski, p 55). Kooskõlalisel tõlgendamisel on siiski piirid ning see ei või viia riigisisese õiguse contra legem tõlgendamiseni (nt EKo C-261/20: Thelen Technopark Berlin, p 28). (p 41)
|
| 3-17-1994/89
|
Riigikohtu halduskolleegium |
28.12.2021 |
|
Kutse andmisest keeldumine ilma õigusliku aluseta rikub kaebaja kutsevabadust (PS § 29 lg 1). (p 15)
EhS § 24 lg 4 kohaselt nõutava määruse puudumine mõjutas kutsete andmist üksnes juhul, kui taotletud ametiala kuulus nende tegevusalade hulka, millel tegutsemiseks peab pädev isik ehitusseadustiku kohaselt omama tema kvalifikatsiooni tõendavat kutset. (p 16)
Kaebajale kutse andmine tuleb otsustada materiaalõiguse normide alusel, mis kehtivad tema 28. aprilli 2017. a taotluse suhtes uue otsuse tegemise ajal (HMS § 54; vt ka RKÜKo nr 3-18-1432/103, p 46). Materiaalõiguse normide hulka kuuluvad, sõltumata nende paiknemisest ühes või teises kutsealases dokumendis, mis tahes sätted, milles on esitatud kutse saamise eelduseks olevad sisulised tingimused. (p 19)
Kutsekomisjoni otsus tuleb kutse andmisest keeldumise osas tühistada, kui otsuses puudub nii kutse andmisest keeldumise õiguslik alus kui ka kutsekomisjoni põhjendused, mis võimaldaksid kontrollida kutse andmisest keeldumise õiguspärasust. (p 16)
Kohustamisnõude lahendamiseks tuleb kindlaks teha, kas kutse andja on kohustatud kaebajale kutse andma või selle andmist kaaluma (RVastS § 6 lg-d 1 ja 4). Kohustamisnõude rahuldamiseks peavad selle nõude eeldused olema täidetud ka kohtuotsuse tegemise ajal. Kui kohtuotsuse tegemise ajal esinevad faktilised asjaolud või õiguslik olukord ei võimalda vastustajal kaebaja taotletud haldusakti anda, tuleb jätta kohustamisnõue rahuldamata (vt nt RKÜKo nr 3-18-1432/103, p 42). (p 18)
Kutse andmisel on oluline silmas pidada, et osal ehitamisega seotud tegevusaladel ei ole võimalik elukutse- või ka ettevõtlusvabadust kasutada ilma kutset või muud pädevustunnistust omamata (EhS § 24 lg 1). PS § 11 kohaselt võib isikute õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega ning ühtlasi peab piirang olema kooskõlas PS § 3 lg 1 esimese lausega, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Ehitusvaldkonnas pädeva isikuna tunnustamise tingimusteks olevad kvalifikatsiooninõuded peab kehtestama legitiimne riigiorgan. Seadusandja saab delegeerida selliste kvalifikatsiooninõuete kehtestamise määrusandluspädevuse üksnes Vabariigi Valitsusele või valdkonna eest vastutavale ministrile, järgides volitusnormile seatud põhiseaduslikke nõudeid (vt RKHKm nr 3-18-1432/93, p 22; vt ka 17. novembril 2021 vastu võetud ehitusseadustiku muutmise seaduse § 1 p-d 1 ja 2 ning § 2 lg 2). (p 20)
Määruse nr 61 põhjal on kutse taotlejale esitatavaid kvalifikatsiooninõudeid keeruline välja selgitada. Pingutused, mis kutse taotlejal tuleb määruse nr 61 § 1 lg-s 1 sisalduva viitenormi sisuga tutvumiseks teha, ei ole ülemäärased. Sellele vaatamata tasub määrusandjal kaaluda võimalusi, kuidas asjakohaste kutsestandardite ja kutse andmise kordade kättesaadavust hõlbustada. Üheks võimaluseks oleks luua määruse lisas nimetatud dokumentidele hüperlingid. Samuti saaks määrust täiendada märkusega, et viidatud dokumendid on kättesaadavad nii kutseregistri veebilehelt kui ka SA Kutsekoda kaudu. (p 23)
HKMS § 229 lg 2 kohaselt arvestab Riigikohus kassatsioonkaebuse põhjendatuse kontrollimisel faktilisi asjaolusid, mis on tuvastatud alama astme kohtu otsusega. Ringkonnakohus ei ole määruse nr 61 § 1 lg-s 1 osutatud kutsestandardi ja kutse andmise korra kohaldamiseks vajalikke asjaolusid tuvastanud. Seepärast ei ole kolleegiumil võimalik otsustada, kas kaebajale tuleb kutse anda. Eeltoodule vaatamata ei ole praegusel juhul põhjendatud saata asja alama astme kohtule uueks arutamiseks. Haldusakti faktilise ja õigusliku aluse otsimine ei tohi kanduda ulatuslikus mahus üle kohtumenetlusse (vt nt RKHKo nr 3-19-2069/19, p 12). Kutsestandard ja kutse andmise kord, millele on määruses nr 61 viidatud, ei kehtinud vaidlustatud otsuse tegemise ajal. Seega ei ole kutse andjal olnud võimalik praegu kehtivate normide alusel kutse andmist otsustada. Taotleja kompetentsi hindamisel rakendatakse ekspertteadmisi, üldjuhul kaasab kutsekomisjon selleks hindamiskomisjoni (KutS § 18 lg 2 p 4 ja § 19 lg 4). Ka mahukaid tõendeid, mis on vajalikud kutse taotleja kompetentsi väljaselgitamiseks, peaks esmalt hindama kutse andja. (p 26)
|
| 3-21-2241/11
|
Riigikohtu halduskolleegium |
25.11.2021 |
|
ATS § 105 sätestab õiguskaitsevahendid ametniku teenistusest vabastamise korral, st pärast vabastamise kohta käskkirja andmist. See paragrahv ei reguleeri õiguskaitsevahendite kasutamist enne teenistussuhte lõpetamist. Selles olukorras on kohaldatavad halduskohtus üldiselt ette nähtud õiguskaitsevahendid, sh keelamiskaebus (HKMS § 37 lg 2 p 3). Kaebeõiguse piirangud peavad seaduses olema sätestatud selgelt (vt RKHKm nr 3-3-1-63-02, p 10). (p 12)
Vt RKHKm nr 3-17-981/16, p-d 11 ja 13. (p 12)
Küsimus, kas ATS § 105 tagab teenistusest vabastatud ametnikule alati ja kõiki üksikjuhu erandlikke asjaolusid arvestades piisavalt tõhusa kaitse HKMS § 45 lg 1 mõttes, on vaieldav. See võib sõltuda muu hulgas elukutsega seotud teguritest. (p 12)
Esialgse õiguskaitse kohaldamise esmane eeldus on esialgse õiguskaitse vajadus - olukord, kus kaebaja õiguste kaitse oleks ilma koheste abinõudeta hiljem oluliselt raskendatud või võimatu (HKMS § 249 lg 1 esimene lause). Kohus võib sellises olukorras rakendada seaduses sätestatud esmaseid meetmeid, mh peatada vaidlustatud haldusakti kehtivuse või täitmise (HKMS § 251 lg 1 p 1). Esialgse õiguskaitse raames ei lahenda kohus lõplikult põhivaidlust, kuid kohus peab taotluse lahendamisel arvestama avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindama kaebuse eduväljavaateid ja esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi (HKMS § 249 lg 3 esimene lause). (p 15)
Esialgset õiguskaitset on võimalik taotleda ja kohaldada kohtumenetluse igas staadiumis, sh enne kui kohus on võtnud seisukoha kaebuse muutmise lubatavuse kohta (HKMS § 249 lg 1 esimene lause). Esialgse õiguskaitse taotlus tuleb lahendada kiireloomulisena piiratud informatsiooni tingimustes (HKMS § 252 lg 1). Määruse tagajärgi ei pruugi kohus tuvastada tõendite alusel, kuid faktilised asjaolud peavad olema põhistatud ja prognoosid peavad olema põhjendatud. Asjaolusid võib esialgse õiguskaitse menetluses hinnata ka Riigikohus (HKMS § 134 ja § 252 lg 2; vrd RKÜKm nr 3-3-1-15-12, p 63). (p 15)
Põhiõigusi ja -vabadusi tohib avalik võim piirata ainult seaduse alusel (PS § 3 lg 1), piirang ehk riive peab olema demokraatlikus ühiskonnas vajalik ega tohi moonutada õiguste ja vabaduste olemust (PS § 10). Tulenevalt olulisuse põhimõttest peab riive aluseks olev seadus olema seda täpsem, mida intensiivsem on riive (RKÜKo nr 3-4-1-8-09, p 160; RKPJKo nr 5-19-40/36, p 50). (p 21)
Ka kaudne vaktsineerimisnõue sekkub inimese kehalisse puutumatusse. Kehaline puutumatus on ennekõike kaitstav eraelu puutumatuse raames (PS § 26; EIÕK art 8; EIKo nr 25358/12, p 159). Vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad õigust tervise kaitsele (PS § 28 lg 1) ja võivad äärmuslikel juhtudel lõppeda surmaga (PS § 16). (p 21)
PS § 124 lg 3 teisest lausest ei tulene absoluutset keeldu riivata kaitseväelaste puhul seal loetletud põhiõigusi. See säte piirab üksnes PS § 124 lg 3 esimeses lauses sätestatud erilist piiranguklauslit, mis võimaldab kaitseväelase mõnest põhiõigusest, nt liikumisvabadusest ja ettevõtlusvabadusest sootuks ilma jätta või sekkuda tavaolukorras piiramatusse põhiõiguse tuuma. Ka kaitseväelaste põhiõigusi võib piirata PS 2. peatükis sätestatud üldistel alustel. (p 22)
Vaktsineerimisnõuded olla väga erineva intensiivsusastmega, sõltuvalt kestusest, kohustuse otsesest või kaudsest iseloomust, nõudega seotud hüvede olulisusest, isiku suhtest avaliku võimuga ning vaktsiini manustamisega kaasnevatest riskidest ja nende hindamise võimalustest. Sellest tulenevalt võivad ka nõuete õiguslikud alused erineda. Riigikohtu senist praktikat arvestades ei saa välistada vaktsineerimisnõuete kehtestamist madalama astme õigusaktiga seaduse alusel (RKÜKo nr 3-4-1-8-09, p 160; RKPJKo nr 5-19-40/36, p 50). Selle kohaselt sõltub volitusnormi täpsusaste ka nõude ajalisest ja isikulisest ulatusest ning vaktsineerimisest sõltuvusse seatud põhiõiguste olulisusest. (p 23)
Avalikus teenistuses ja muus vormis avalike ülesannete täitmisel osalevate inimeste suhtes võib vaktsineerimisnõude kehtestamine tulla kõne alla ka üldisema volitusnormi alusel määruse, haldusakti või halduse siseaktiga, arvestades nõude adressaatide piiratumat ringi ja nende erilist suhet riigi või muu avaliku võimu kandjaga. (p 24)
Tuleb ka arvestada, et haldusaktiga kehtestatud üldkohustuslikke vaktsineerimisnõudeid pole lubatud hoida kehtimas lõpmatult kaua. Üksikjuhtumi reguleerimine HMS § 51 tähenduses eeldab, et juhtum on piiritletud, ennekõike ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt või esemeliselt. (p 23)
Avalikus teenistuses ja muus vormis avalike ülesannete täitmisel osalevate inimeste suhtes võib vaktsineerimisnõude kehtestamine tulla kõne alla ka üldisema volitusnormi alusel määruse, haldusakti või halduse siseaktiga, arvestades nõude adressaatide piiratumat ringi ja nende erilist suhet riigi või muu avaliku võimu kandjaga. (p 24)
Vaktsineerimisnõude eesmärk on koroonapandeemia tingimustes üldiselt inimeste elude ja tervise kaitse ja riigi tuumikfunktsioonide lakkamatu tagamine. Kaitseväelaste vaktsineerimisnõude spetsiifiline eesmärk on kaitseväelaste teenistus- ja reageerimisvõime säilitamine, seeläbi riigi kaitsevõime ehk kokkuvõttes riigi enda kindlustamine. (p 26)
Vaktsineerimisnõude eesmärgid on äärmiselt kaalukad. Teiste inimeste elu ja tervise kaitse ei ole pelgalt riigi õigus, vaid ka kohustus (PS §-d 13 ja 14). Arvestades kaitstavate õigusväärtuste kaalu ja pandeemia tagajärgede tõsidust nii elu, tervise kui ka vabaduse seisukohast, on vaktsineerimisnõudel tungiv sotsiaalne vajadus. (p 29)
Kaebajal on õigus, et kaitsesüstimine ei välista inimese poolt koroonaviiruse edasikandmist ega tema haigestumist, eriti, kui on tegemist tiheda ja püsiva kontaktiga. On ka näiteid vaktsineeritute rasketest haigusjuhtudest. Samuti väheneb vaktsiini toime aja möödudes. Meetme sobivuse test aga ei nõuagi meetme 100% efektiivsust. (p 27)
Teadusandmete põhjal metoodiliselt tehtud järeldustele tuginemist haldusorgani ega kohtu poolt ei takista see, et osa teadlasi on teistsugusel seisukohal. Teadusandmeid koroonaviiruse teemal tuleb pidevalt juurde. Seetõttu nõuab vaktsiinide mõju hindamine pidevaid uuringuid ja seiret. Samas ei muuda täienevad andmed prognoosidel põhinevaid otsuseid iseenesest õigusvastaseks (RKHKo nr 3-18-1891/46, p 19). (p 27)
Vaidlusalune vaktsineerimisnõue on suure tõenäosusega vajalik, sest praegu pole näha sama tõhusaid leebemaid meetmeid ülal viidatud eesmärkide saavutamiseks. Ulatuslike karantiinide, liikumispiirangute, viibimiskeeldude jne taastamine, st ühiskonna sulgemine, ei tule kõne alla leebema meetmena. Sellised piirangud tooks nii kaitseväelastele endile kui ka teistele isikutele kaasa võrreldamatult intensiivsemad põhiõiguste riived kui vaktsineerimine. Ühtlasi raskendaks need Kaitseväe tegevust. (p 28)
Leebema meetmena ei ole samaväärne kaitseväelaste massiline testimine. Lisaks suurtele kuludele ei aita see vältida testitava kaitseväelase nakatumist väljaspool teenistust. Vaktsineerimisnõude eesmärk on vähendada kaitseväelaste nakatumise ohtu üleüldse. Nakatunud kaitseväelaste tuvastamine ja isoleerimine ning hügieeninõuete järgimine saavad vaktsineerimist täiendada, aga mitte asendada. Tõsiselt võetavaid andmeid vaktsiinidega võrreldes vähemalt sama tõhusate, ohutute ja Eestis laialt kättesaadavate ravimite kohta praegu ei ole. (p 28)
Vaidlusalune vaktsineerimisnõue iseenesest ei alanda inimväärikust (PS § 10, vt ka EIKo nr 41994/21). Tegemist ei ole ka tahtevastase meditsiini- ega teaduskatsega (PS § 18 lg 2), vaid arstiteaduse tulemuste praktilise rakendamisega teiste inimeste elude ja tervise ning riigi kaitseks. Vaktsineerimisnõude kehtestamise hetkeks oli ainuüksi Eestis vaktsineeritud 727 190 inimest koroonahaiguse vastu. Seega oli sellel ajal olemas arvestatav kogemuslik teadmine vaktsiinide võimalike reaktsioonide kohta. (p 30)
PS § 41 lg-st 2 nähtub otseselt, et riik võib inimesele kohustusi peale panna ja nende täitmist nõuda ka tema veendumuste vastaselt. (p 30)
EIK on vaktsineerimisnõuetega seoses oluliseks pidanud ka lisatagatisi: vaktsiini ohutuse üldist hindamist, võimalike vastunäidustuste hindamist konkreetse inimese puhul, kasutatavate vaktsiinide pidevat seiret ja hüvitamismehhanismi raskete kõrvalmõjude korral (EIKo nr 47621/13 jt, p-d 301-302). (p 31)
Õiguspärase haldusaktiga tekitatud varalise kahju õiglane hüvitamine on reguleeritud ka RVastS §-s 16. Avalikes huvides peale pandud kohustusega tekitatud mittevaralise kahju hüvitamiseks võib aluse anda põhiseadus (vrd RKÜKo nr 3-3-1-69-09, p 61; RKPJKo nr 5-21-3/11, p 40). (p 31)
Sunnitud vabastamine teenistusest on kaitseväelase jaoks iseenesest tõsine tagajärg, riivates elukutse valiku vabadust (PS § 29 lg 1). Teenistusest vabastamine ATS § 95 alusel võib tuua ametnikule, sh tegevväelasele kaasa kohustuse hüvitada ressursimahuka koolituse kulud (KVTS § 101 ja ATS § 32 lg 5). Osa kaitseväelasi võib ilma jääda ka tegevteenistuspensionist (KVTRS § 393). (p 33)
|
| 5-21-4/13
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
28.09.2021 |
|
Perekonnapõhiõigus laieneb ka Eestis viibivatele välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele (PS § 9 lõige 1), samuti nende perekonnaliikmetele. Erinevalt Eesti kodanikust ei ole välismaalasel põhiseadusest tulenevat õigust Eestis elada (PS § 36 lõige 1). Kuna ilma elamisloata ei saa välismaalane Eestisse elama asuda, takistab tähtajalise elamisloa andmise aluse puudumine samast soost registreeritud elukaaslastel Eestis koos elamist. Seetõttu võib ka Eestis õiguspäraselt elav välismaalane olla sunnitud Eestist lahkuma (vrd RKÜKo nr 5-18-5/17, p 59). Perekonnapõhiõiguse riivet ei muuda olematuks see, et kaebaja kui Eestisse elama asuda sooviv välismaalane võib taotleda elamisluba mõnel muul alusel, mis ei ole ette nähtud pererände võimaldamiseks. Elamisloa väljastamine muudel alustel ei taga perekonnapõhiõiguse kandjale piisavat kindlust, et ta saab elada perekonnaelu Eestis, ega pruugi kaitsta riigi meelevaldse sekkumise eest tema perekonnaellu (vt RKÜKo nr 5-18-5/17, p 60). (p 39)
Võrdsuspõhiõiguse riivatakse siis, kui oluliste tunnuste poolest sarnases olukorras olevaid isikuid koheldakse erinevalt. (p 40)
Eestis elamisloa alusel elava välismaalase samast soost abikaasa ja samast soost registreeritud elukaaslane on oluliste tunnuste poolest sarnases olukorras, kuid neid koheldakse erinevalt. Samast soost inimeste välismaal sõlmitud abielu loetakse Eestis kehtivaks, kui see vastab rahvusvahelise eraõiguse seaduse tingimustele. Sellisel juhul võimaldab välismaalaste seadus anda tähtajalise elamisloa Eestisse samast soost abikaasa juurde elama asumiseks. Välismaalasele, kes on registreerinud samast soost elukaaslasega kooselu, tähtajalist elamisluba elukaaslase juurde elama asumiseks välismaalaste seadus anda ei võimalda. (p 40)
Esimese või teise astme kohtu taotlus tunnistada õigustloov akt, selle säte või õigustloova akti andmata jätmine põhiseadusega vastuolus olevaks on lubatav siis, kui akt, selle säte või akti andmata jätmine oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (PSJKS § 9 lõige 1 ja § 14 lõike 2 esimene lause). (p 32)
PS §-des 26 ja 27 tagatud perekonnapõhiõigus kaitseb perekonnaliikmete õigust hoida perekondlikke sidemeid nende kõige laiemas tähenduses, sealhulgas õigust elada koos. See annab igaühele õiguse eeldada, et riigiasutused ei sekku perekonnaellu muidu, kui põhiseaduses nimetatud eesmärkide saavutamiseks. Perekonnapõhiõigus kaitseb ka samast soost inimeste õigust elada perekonnaelu Eestis. Samuti nagu erinevast soost inimesed, võivad ka samast soost püsivas partnerluses elavad inimesed moodustada perekonna põhiseadusliku perekonnapõhiõiguse tähenduses ning põhiseadus kaitseb nende perekonnaelu riigivõimu sekkumise eest. (Vt RKÜKo nr 5-18-5/17, p-d 47-48, 52). (p 38)
Isikul on õigus riigi positiivsele tegevusele, mis aitaks tal elada täisväärtuslikku perekonnaelu. Seadusandja peab kehtestama perekonnapõhiõiguse kasutamiseks vajaliku õigusliku raamistiku ja kohased menetlused. (p 38)
Seadusandjal on põhiseadusest tulenev kohustus kehtestada põhiseadusega kooskõlas olev õiguslik alus juhul, kui selle puudumine riivab põhiõigusi ebaproportsionaalselt. (p 46)
PS §-st 11 tulenevalt peab põhiõiguse riivel olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk ning riive peab olema eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne (sobiv, vajalik ja mõõdukas) abinõu. Põhiõigust riivav abinõu on sobiv siis, kui see aitab kaasa eesmärgi saavutamisele. Abinõu on vajalik aga üksnes juhul, kui eesmärki pole võimalik saavutada mõnda teist, põhiõigusi vähem piiravat meedet kasutades. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust (Riigikohtu järjekindel praktika alates RKPJK otsusest nr 3-4-1-1-02, p 15). (p 42)
Kuna perekonnapõhiõigus on tagatud PS § 26 esimeses lauses ja § 27 lõikes 1, siis lubab põhiseadus seda põhiõigust piirata PS § 26 teises lauses nimetatud eesmärkidel või mõne teise põhiõiguse või põhiseadusliku õigusväärtuse kaitseks. PS § 12 lõikes 1 tagatud üldine võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga ehk piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel (vt RKÜKo 3-4-1-12-10, p 31). (p 43)
Välismaalaste seadusest tulenevat perekonnapõhiõiguse riivet õigustavad põhiseaduse preambulis väljendatud väärtused. Põhiseaduse preambul nõuab muu hulgas, et Eesti riik tagaks sisemise rahu kaitse ning eesti rahvuse säilimise. Neid eesmärke saab riik saavutada siis, kui tal on õigus otsustada selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada riiki välismaalasi (vt ka RKÜKo nr 5-18-5/17, p 67). (p 44)
Sisemise rahu ja rahvuse säilimise tagamiseks on põhiõigusi riivava abinõu (välismaalaste seaduses õigusliku aluse puudumisel) sobiv, kuid mitte vajalik, kuna neid eesmärke on võimalik saavutada põhiõigusi vähem riivavate vahenditega. Seadustes on võimalik ette näha reeglid, mis võimaldavad hinnata konkreetsest elamisloa taotlejast lähtuvat spetsiifilist ohtu, ning keelduda elamisloa andmisest isikule, kelle puhul vastav oht ilmneb (vrd RKÜKo nr 5-18-5/17, p 70). (p 45)
Kuni välismaalase samast soost registreeritud elukaaslasele tähtajalise elamisloa andmiseks kohase õigusliku aluse kehtestamiseni saab täitevvõim tähtajalise elamisloa taotluste läbivaatamisel lähtuda välismaalaste seaduses abikaasa juurde elama asumiseks tähtajalise elamisloa andmise kohta sätestatust. (p 47)
Kui õiguskorras on olemas seadus, kuhu võiksid kuuluda normid, mida seadusandja põhiseadusvastaselt on kehtestamata jätnud, tunnistab Riigikohus põhiseadusvastasega vastuolus olevaks asjakohase seaduse osas, milles see põhiseaduslikult nõutavaid õigusnorme ette ei näe (õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusvastasus). (p 71)
Välismaalaste seaduse sätteid, mis reguleerivad erinevate tähtajaliste elamislubade andmist, saab pidada delegatsiooninorme täiendavateks säteteks, mida minister peab määrust andes arvestama. Kuna välismaalaste seadus ei näe ette õiguslikku alust Eestis elamisloa alusel elava välismaalase samast soost registreeritud elukaaslasele elamisloa andmiseks, ei reguleeri ka siseministri määrus nr 7 küsimust, millised andmed ja tõendid peaks taotleja sellisel juhul esitama. (p 50)
Välismaalaste seaduse alusel antud siseministri määrus tunnistatakse põhiseadusevastaseks samadel kaalutlustel, miks välismaalaste seaduses tunnistati põhiseadusvastaseks vastuolu tõttu perekonnapõhiõiguse ja võrdsuspõhiõigusega. Siseministri määruse on põhiseadusvastane osas, milles see ei sätesta tähtajalise elamisloa taotluses esitatavate andmete ja taotlusele lisatavate tõendite loetelu juhuks, kui Eestis elamisloa alusel elava välismaalase samast soost registreeritud elukaaslane taotleb Eestisse elama asumiseks tähtajalist elamisluba. (p 52)
|
| 3-19-549/98
|
Riigikohtu halduskolleegium |
18.05.2021 |
|
Sõltumata sellest, kas paigutada isiku füüsiline enesemääramisõigus õiguse eraelu puutumatusele (PS § 26) või isikupuutumatusele (PS § 20) kaitsealasse, eeldab füüsilise puutumatuse riive igal juhul seaduslikku alust. Riigikohus on oma varasemas praktikas korduvalt rõhutanud põhimõtet, et PS § 3 lg 1 esimesest lausest ja §-st 11 tulenevalt tohib intensiivseid põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid kehtestada ainult seadusjõulise õigusaktiga (nt RKHKo nr 3-3-1-41-06, p 22). Seejuures ei piisa pelgalt riivet lubava seadusenormi olemasolust - õigusriigile omasest olulisuse põhimõttest tulenevad nõuded ka normile endale. Need kohustavad seadusandjat otsustama lubatava haldustegevuse sisu, ulatus ja maht (vt ka RKHKo nr 3-3-1-63-09, p 14). Mida intensiivsemalt isiku põhiõigust riivatakse, seda täpsem peab olema selliseks riiveks alust andev regulatsioon (vt nt RKHKo nr 3-3-1-48-16, p 38). Riivet lubavad seadused peavad olema avalikult kättesaadavad ja inimestel peab olema võimalik mõista, millistel tingimustel võib nende õigusi piirata ja millist käitumist avalik võim neilt ootab. (p 18)
Sõltumata sellest, kas paigutada isiku füüsiline enesemääramisõigus õiguse eraelu puutumatusele (PS § 26) või isikupuutumatusele (PS § 20) kaitsealasse, eeldab füüsilise puutumatuse riive igal juhul seaduslikku alust. Riigikohus on oma varasemas praktikas korduvalt rõhutanud põhimõtet, et PS § 3 lg 1 esimesest lausest ja §-st 11 tulenevalt tohib intensiivseid põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid kehtestada ainult seadusjõulise õigusaktiga (nt RKHKo nr 3-3-1-41-06, p 22). Seejuures ei piisa pelgalt riivet lubava seadusenormi olemasolust - õigusriigile omasest olulisuse põhimõttest tulenevad nõuded ka normile endale. Need kohustavad seadusandjat otsustama lubatava haldustegevuse sisu, ulatus ja maht (vt ka RKHKo nr 3-3-1-63-09, p 14). Mida intensiivsemalt isiku põhiõigust riivatakse, seda täpsem peab olema selliseks riiveks alust andev regulatsioon (vt nt RKHKo nr 3-3-1-48-16, p 38). Riivet lubavad seadused peavad olema avalikult kättesaadavad ja inimestel peab olema võimalik mõista, millistel tingimustel võib nende õigusi piirata ja millist käitumist avalik võim neilt ootab. (p 18)
Kehaõõnsuste läbiotsimine sekkub tõsiselt isiku eraellu ja riivab tugevalt isiku füüsilise enesemääramise õigust, sest eeldab füüsilist kontakti läbiotsija ja läbiotsitava vahel, mis omakorda süvendab läbiotsimisega kaasnevat vaimset ebamugavustunnet. Iseenesest sekkutakse intensiivselt isiku eraellu ja füüsilise enesemääramise õigusesse ka siis, kui ta peab läbiotsimise ajal riidest lahti võtma, ent riive on siiski mõnevõrra väiksem, sest läbiotsijal ei ole läbiotsitavaga füüsilist kontakti, viimane peab ise oma keha puudutama, et visuaalne kontroll ulatuks ka keha varjatumatesse kohtadesse. (p 19)
Sõltumata sellest, kas paigutada isiku füüsiline enesemääramisõigus õiguse eraelu puutumatusele (PS § 26) või isikupuutumatusele (PS § 20) kaitsealasse, eeldab füüsilise puutumatuse riive igal juhul seaduslikku alust. Riigikohus on oma varasemas praktikas korduvalt rõhutanud põhimõtet, et PS § 3 lg 1 esimesest lausest ja §-st 11 tulenevalt tohib intensiivseid põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid kehtestada ainult seadusjõulise õigusaktiga (nt RKHKo nr 3-3-1-41-06, p 22). Seejuures ei piisa pelgalt riivet lubava seadusenormi olemasolust - õigusriigile omasest olulisuse põhimõttest tulenevad nõuded ka normile endale. Need kohustavad seadusandjat otsustama lubatava haldustegevuse sisu, ulatus ja maht (vt ka RKHKo nr 3-3-1-63-09, p 14). Mida intensiivsemalt isiku põhiõigust riivatakse, seda täpsem peab olema selliseks riiveks alust andev regulatsioon (vt nt RKHKo nr 3-3-1-48-16, p 38). Riivet lubavad seadused peavad olema avalikult kättesaadavad ja inimestel peab olema võimalik mõista, millistel tingimustel võib nende õigusi piirata ja millist käitumist avalik võim neilt ootab. (p 18)
Kehaõõnsuste läbiotsimine sekkub tõsiselt isiku eraellu ja riivab tugevalt isiku füüsilise enesemääramise õigust, sest eeldab füüsilist kontakti läbiotsija ja läbiotsitava vahel, mis omakorda süvendab läbiotsimisega kaasnevat vaimset ebamugavustunnet. Iseenesest sekkutakse intensiivselt isiku eraellu ja füüsilise enesemääramise õigusesse ka siis, kui ta peab läbiotsimise ajal riidest lahti võtma, ent riive on siiski mõnevõrra väiksem, sest läbiotsijal ei ole läbiotsitavaga füüsilist kontakti, viimane peab ise oma keha puudutama, et visuaalne kontroll ulatuks ka keha varjatumatesse kohtadesse. (p 19)
VangS § 68 lg-s 1 ei täpsustata, millisel viisil kinnipeetavat läbi otsida tohib. Läbiotsimise mõju intensiivsus on erinevate läbiotsimisviiside puhul erinev. Kõige vähem intensiivne on läbiotsimine läbi riiete kompamise teel ja suuõõnsuse kontrollimine. Lisaks on võimalik vaadelda ja uurida alasti keha ilma läbiotsija ja läbiotsitava füüsilise kontaktita. Kõige intensiivsem on rektaalne ja vaginaalne kehaõõnsuste läbiotsimine. Läbiotsimise tõhustamiseks või selle alternatiivina võib kasutada tehnilisi vahendeid, nagu metallidetektorit või kehaskännerit, ja teenistuskoera. (p 15)
Arvestades põhiõiguste riive intensiivsust, eeldab kehaõõnsuste kontrolli lubamine sellise sekkumise sõnaselget sätestamist seaduses. Kehaõõnsuste kontrolli lubatavust ei saa tuletada üldisest VangS § 68 lg 1 viitest kinnipeetava läbiotsimisele keelatud esemete ja ainete avastamise eesmärgil. Kehaõõnsuste kontrolli lubav norm peab sellise meetme üheselt ette nägema, reguleerides mh piisava täpsusega selle materiaalõiguslikke eelduseid ja vajaduse korral sunni kohaldamise võimalikkust ja piire. Seega ei võimalda kehtiv VangS § 68 lg 1 kinnipeetava kehaõõnsuste kontrolli. (p 20)
Nii Nelson Mandela reeglid (vt reeglid 50‑52) kui ka EIK praktika (nt EIKo asjas nr 24209/94, Y.F. vs. Türgi, 22. oktoober 2003, p 41) rõhutavad seda, et riigisiseses õiguses tuleb kehtestada kehaõõnsuste läbiotsimiseks seaduslik alus ja sellised regulatsioonid peavad olema kooskõlas rahvusvahelise õigusega ning võtma arvesse rahvusvahelisi standardeid. Euroopa nõukogu ministrite komitee soovitus Rec (2006)2 liikmesriikidele Euroopa vanglareeglistiku kohta soovitab kehtestada riigis üksikasjalikud protseduurid, mida personal peab läbiotsimisel järgima, ning määrata kindlaks, mis laadi läbiotsimised konkreetses olukorras vajalikud on (p-d 54.1, 54.2). Seejuures on EIK pidanud juba alasti läbiotsimisel kummardamise nõudmise eeldusena oluliseks, et sellisel viisil läbiotsimine on eriliste asjaolude valguses absoluutselt vajalik ning et on olemas tugev ja spetsiifiline alus arvata, et kinnipeetav peidab selles kehaosas keelatud eset või ainet (EIKo asjas nr 70204/01, Frerot vs. Prantsusmaa, 12. juuni 2007, p 41). Viidatud Nelson Mandela reeglid julgustavad liikmesriike asendama alasti keha ja kehaõõnsuste läbiotsimised alternatiivsete vähem riivavate läbiotsimise viisidega. (p 24)
VangS § 68 lg-t 1 ei saa tõlgendada viisil, et mõiste „kinnipeetava läbiotsimine“ sisaldab ka kehaõõnsuste läbiotsimise seaduslikku alust. Kehaõõnsuste läbiotsimiseks peaks regulatsioon olema täpsem ja detailsem. (p 25)
|
| 5-21-1/10
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
12.04.2021 |
|
Vt otsuse punkt 21.
Õigustloova akti andmata jätmise asjassepuutuvuse kohta vt RKPJKm 10.04.2018 nr 5-17-42/9, p 25-30. (p 21)
Konkreetses normikontrollis on norm asjassepuutuv eelkõige kohtuasjas vaidluse all olnud faktiliste asjaolude ulatuses, kuigi Riigikohus võib kontrolliulatust muuta (vt nt RKPJKo 27.03.2012, nr 3-4-1-1-12, p-d 30-32 või RKPJKo 18.12.2019, nr 5-19-41/9, p-d 15-16). (p 23)
Põhiseaduslikkuse järelevalve konkreetse normikontrolli menetluses hinnatakse õigusnormi vastavust põhiseaduse normidele kui kõrgemalseisvatele normidele ega hinnata seda, kas mingite normide rakendamisel on konkreetse akti või toiminguga rikutud isiku põhiseaduslikke õigusi (PSJKS § 14 lõike 2 teine lause). Vajaduse korral peavad kohtud nendega tegelema põhiasja lahendamisel. (p 36)
PS § 29 lõike 1 esimeses lauses sätestatud põhiõiguse kaitseala hõlmab ka teenistust politseiametnikuna. Seejuures ei ole vaadeldava põhiõiguse kaitseala aspektist oluline, kas isik alles soovib asuda teenistusse politseiametnikuna või on ta seda juba teinud. Õigus valida tegevusala, elukutset ja töökohta hõlmab ka juba tekkinud töö- või teenistussuhet (vt ka RKÜKo 27.06.2005 nr 3-4-1-2-05, p 67-69, RKÜKo 25.01.2007, nr 3-1-1-92-06, p 24). (p 26)
Olukorras, kus isik vabastatakse teenistusest, sest seadus kohustab seda, kuid võimalust isiku teenistusse ennistamiseks teenistusest vabastamise asjaolu äralangemise korral ei ole seaduses ette nähtud, on tegemist PS § 29 lõikes 1 antud põhiõiguse kasutamisse sekkumisega. (p 27)
Tegevusala, elukutse ja töökoha valimise vabadus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, mille piiramist võib õigustada iga eesmärk, mis on kooskõlas põhiseadusest tuleneva väärtuskorraga (RKÜKo 25.01.2007 nr 3-1-1-92-06, p 26). (p 29)
Seadusest tulenev kohustus vabastada politseiametnik kriminaalmenetluses kahtlustatavaks oleku tõttu teenistusest on kolleegiumi hinnangul õigustatav eesmärgiga tagada politsei autoriteet ja usaldusväärsus korrarikkumisi ennetava ja õigusrikkumisi menetleva organisatsioonina. (p 30)
Siiski ei saa sel eesmärgil politseiteenistusest vabastamist pidada vajalikuks. (p 30)
Kuriteokahtlustus tähendab ainult tõenäosust, et isik on kas kuriteo täideviija või sellest osavõtja. Menetlus võib ka päädida õigeksmõistmisega. Teenistusest vabastamine on aga lõplik, politseiametniku jaoks mitmete võimalike ebasoodsate tagajärgedega. (p 31)
Kahtlustuse võimalikku ajutisust arvestades on üldiselt on kindel, et praegusest erinevate meetmete kasutuselevõtuga saaks ühel ajal nii sekkuda vähem politseiametnike teenistussuhetesse kui saavutada politsei autoriteet ja usaldusväärsus korrarikkumisi ennetava ja õigusrikkumisi menetleva organisatsioonina. (p-d 32 ja 33)
Kohustus politseiametnik teenistusest vabastada, kui ta on kriminaalmenetluses kahtlustatav, ei ole seega PS § 11 mõttes vajalik ja rikub PS § 29 lõikes 1 antud õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Selle kohustuse ette nägevad sätted on vastavas osas PS § 29 lõikega 1 vastuolus. (p 34)
Lähtudes võimude lahususe ja tasakaalustatuse (PS § 4) süsteemiga ette nähtud riigivõimuharude tööjaotusest (PS §-d 59, 146 ja 152), ei kirjuta Riigikohus seadusandjale üksikasjalikult ette, millist lahendust kasutada reageerimaks politseinikule kriminaalmenetluses esitatud kahtlustusele. (p 33)
PSJKS § 63 lõikest 1 tulenevalt hüvitatakse konkreetse normikontrolli menetluse PSJKS § 10 lõike 1 punktis 3 nimetatud menetlusosalise vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud, kui menetlusosaline on vastava taotluse esitanud kohtu määratud tähtajaks (vt RKÜKm 09.04.2020 nr 5-18-5/33, p-d 16 ja 17). (p-d 39 ja 40)
|
| 5-20-12/9
|
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium |
06.04.2021 |
|
Esimese või teise astme kohtu taotlus tunnistada õigustloov akt, selle säte või õigustloova akti andmata jätmine põhiseadusvastaseks on lubatav siis, kui akt, selle säte või akti andmata jätmine oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. Riigikohtu pikaajalise praktika järgi on säte asjassepuutuv juhul, kui selle põhiseadusvastasuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama teisiti kui sätte põhiseadusele vastavuse ja kehtivuse korral (alates RKÜKo 28.10.2002, nr 3-4-1-5-02, p 15; vt ka RKÜKo 30.04.2013, nr 3-1-1-5-13, p 19). (p 44)
Riigikohtule taotlust esitav kohus peab olema veendunud, et just seda õigustloova akti sätet tuli vaidluse lahendamisel kohaldada ja igasugune muu lahendus on välistatud (vt RKPJKo 03.07.2008, nr 3-4-1-9-08, p 15). Asjassepuutuvuse kontrollimine Riigikohtus eeldab mh selle hindamist, kas esialgset õigusvaidlust lahendanud kohus on tuvastanud sätte kohaldamiseks vajalikud asjaolud. Seejuures ei lahenda Riigikohus aga õigusvaidlust, mis tuli lahendada haldus-, tsiviil- või kriminaalasjades kohaldatavate kohtumenetluse sätete järgi (PSJKS § 14 lg 2 teine lause). (p 45)
Põhiõiguste piirang peab olema kooskõlas ka PS § 3 lõike 1 esimese lausega, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Sellest sättest tulenevalt peab põhiõiguste seisukohalt olulisi küsimusi reguleerima seadusandja (parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõte) ja põhiõiguste riivel olema seaduslik alus (seadusliku aluse nõue). Viimase nõude sätestab ministri määruste jaoks ka PS § 94 lõige 2. (p 62)
Põhiõiguste piirang peab olema kooskõlas ka PS § 3 lõike 1 esimese lausega, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Sellest sättest tulenevalt peab põhiõiguste seisukohalt olulisi küsimusi reguleerima seadusandja (parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõte) ja põhiõiguste riivel olema seaduslik alus (seadusliku aluse nõue). Viimase nõude sätestab ministri määruste jaoks ka PS § 94 lõige 2. (p 62)
PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tulenevalt peab põhiõiguste seisukohalt olulisi küsimusi reguleerima seadusandja (parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõte) ja põhiõiguste riivel olema seaduslik alus (seadusliku aluse nõue). Viimase nõude sätestab ministri määruste jaoks ka PS § 94 lõige 2. (p 62)
EhS § 120 lõige 4 annab Vabariigi Valitsusele õiguse kehtestada ise või volitada valdkonna eest vastutavat ministrit kehtestama määrusega mh riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumid. (p 65) Määrust nr 16 andma volitas kaitseministrit Vabariigi Valitsus 4. mai 2015. a määrusega nr 55. (p 67)
Tulenevalt riigivõimu seaduslikkuse põhimõttest (PS § 3 lõige 1) ei saa pädeval riigiasutusel olla kohustust kooskõlastada õigusvastast tegevust. (p 47)
PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tulenevalt peab põhiõiguste seisukohalt olulisi küsimusi reguleerima seadusandja (parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõte) ja põhiõiguste riivel olema seaduslik alus (seadusliku aluse nõue). Viimase nõude sätestab ministri määruste jaoks ka PS § 94 lõige 2. (p 62)
PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tulenevalt on seadusandja pädevuses oleva küsimuse delegeerimine täitevvõimule ja täitevvõimu sekkumine põhiõigustesse lubatud üksnes seaduses sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva delegatsiooninormi (määrusandlusvolituse) alusel. Põhiseadusega on vastuolus nii põhiseadusvastase delegatsiooninormi alusel antud määrus, kui ka ilma delegatsiooninormita antud või sellega vastuolus olev määrus (vt RKPJKo 18.05.2015, nr 3-4-1-55-14, p 46). (p 63)
PS § 31 esimese lause kohaselt on Eesti kodanikel õigus tegeleda ettevõtlusega. Ettevõtlusvabadus kaitseb ettevõtjat avaliku võimu sekkumise eest tulu saamise eesmärgil toimuvasse tegevusse (RKÜKo 20.10.2020, nr 5-20-3/43, p 108). Tulenevalt PS § 31 teisest lausest on ettevõtlusvabadus lihtsa seadusereservatsiooniga tagatud põhiõigus, mida võib piirata mistahes eesmärgil, mis ei ole põhiseadusega vastuolus (RKPJKo 30.06.2017, nr 3-4-1-4-17, p 57). (p 56)
Ettevõtlusvabadus laieneb PS § 9 lõikest 2 tulenevalt ka juriidilistele isikutele (vt RKPJKo 30.06.2017, nr 3-4-1-5-17, p 50; RKÜKo 17.06.2004, nr 3-2-1-143-03, p 18). (p 58)
Määruse nr 16 § 61 lõige 2 on koostoimes EhS § 44 punktiga 1 aluseks ehitusloa andmisest keeldumisele. See piirab ehitusluba taotleva isiku ettevõtlusvabadust, kuna ta ei saa püstitada ehitist, mis on vajalik soovitud valdkonnas ja viisil ettevõtlusega tegelemiseks (praegusel juhul tuuleenergia tootmiseks). (p 59)
Kuivõrd määruse nr 16 § 61 lõike 2 kehtestamiseks tuleneb volitus EhS § 120 lõikest 4, riivab ka nimetatud delegatsiooninorm isikute ettevõtlusvabadust. (p 60)
PS § 32 lõigetes 1, 2 ja 3 tagatud omandipõhiõigus kaitseb igaühe omandit riigi riivete ehk põhiõiguse kaitsealasse kuuluvate õiguslike positsioonide igasuguse ebasoodsa mõjutamise eest (RKÜKo 20.10.2020, nr 5-20-3/43, p 66). (p 57)
Omandipõhiõigus laieneb PS § 9 lõikest 2 tulenevalt ka juriidilistele isikutele (vt RKPJKo 30.06.2017, nr 3-4-1-5-17, p 50; RKÜKo 17.06.2004, nr 3-2-1-143-03, p 18). (p 58)
PS § 11 tulenevalt peab põhiõiguse riivel olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk ning riive peab selle saavutamiseks olema proportsionaalne. (p 61)
Kolleegiumi arvates ei riiva vaidlusalused sätted põhiõigusi ebaproportsionaalselt. Praeguses kohtuasjas ei vaielda selle üle, et riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumite kehtestamisest tuleneval põhiõiguste riivel on olemas kaalukas legitiimne eesmärk – tagada Eesti riigi kaitsevõime –, samuti ei ole küsimuse alla seatud meetme sobivus või vajalikkus. Kaebaja ei pea aga oma õiguste riivet mõõdukaks, kuna igasugune riigikaitselise ehitise töövõime vähenemine ei õigusta ehitamise keeldu. (p 70) Määruse nr 16 § 61 lõikest 2 ei järeldu, et raadiosüsteemi töövõime igasugune mõjutamine välistaks alati ehitusloa andmise. (p 71)
Tulenevalt PS § 31 teisest lausest on ettevõtlusvabadus lihtsa seadusereservatsiooniga tagatud põhiõigus, mida võib piirata mistahes eesmärgil, mis ei ole põhiseadusega vastuolus (RKPJKo 30.06.2017, nr 3-4-1-4-17, p 57). (p 56)
Omandi selle omaniku nõusolekuta võõrandamise tingimused sätestab PS § 32 lõike 1 teine lause. Muud omandipõhiõiguse piirangud (omandikitsendused) on tulenevalt PS § 32 lõike 2 teisest lausest tagatud lihtsa seadusereservatsiooniga (vrd RKPJKo 17.04.2012, nr 3-4-1-25-11, p-d 35 ja 37). (p 57)
PSJKS § 63 lõike 1 alusel hüvitatakse konkreetse normikontrolli menetluse PSJKS § 10 lõike 1 punktis 3 nimetatud menetlusosalise vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud (vt RKÜKo 09.04.2020, nr 5-18-5/33, p 16). (p 74)
Lepingulise esindaja teenused kaebaja arvamuse koostamiseks vaidlustatud sätete põhiseadusele vastavuse kohta (PSJKS § 10 lõike 2 esimene lause) ning täiendava arvamuse koostamiseks pärast teiste menetlusosaliste seisukohtadega tutvumist (PSJKS § 10 lõike 2 teine lause) on kaebaja vajalikud ja põhjendatud kulud. (p 75)
PS § 11 lubab põhiõigusi piirata üksnes kooskõlas põhiseadusega. Piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. See tähendab, et põhiõiguse riivel peab olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk ning riive peab selle saavutamiseks olema proportsionaalne. (p 61)
Põhiõiguste piirang peab olema kooskõlas ka PS § 3 lõike 1 esimese lausega, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Sellest sättest tulenevalt peab põhiõiguste seisukohalt olulisi küsimusi reguleerima seadusandja (parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõte) ja põhiõiguste riivel olema seaduslik alus (seadusliku aluse nõue). Viimase nõude sätestab ministri määruste jaoks ka PS § 94 lõige 2. (p 62)
Praeguses kohtuasjas ei ole seadusandja delegatsiooninormiga andnud täitevvõimule õigust kehtestada põhiõiguste lisapiiranguid, vaid üksnes õiguse seadusest tuleneva piirangu tingimusi täpsustada. (p 66)
Määruse nr 16 § 61 lõige 2 ei ole formaalselt ega materiaalselt delegatsiooninormiga vastuolus, vaid järgib nii määrusandlusvolituse eesmärki, mõtet kui ka ulatust. (p 67)
Sõltuvalt mõjutuse intensiivsusest jagunevad omandipõhiõiguse riived kaheks ning põhiseadus sätestab neile erinevad tingimused. Omandi selle omaniku nõusolekuta võõrandamise tingimused sätestab PS § 32 lõike 1 teine lause. Muud omandipõhiõiguse piirangud (omandikitsendused) on tulenevalt PS § 32 lõike 2 teisest lausest tagatud lihtsa seadusereservatsiooniga (vrd RKPJKo 17.04.2012, nr 3-4-1-25-11, p-d 35 ja 37). (p 57)
Määruse nr 16 § 61 lõige 2 on koostoimes EhS § 44 punktiga 1 aluseks ehitusloa andmisest keeldumisele. Vaidlusalune säte riivab selle kinnistu, kuhu sooviti ehitist püstitada, omaniku omandipõhiõigust, kuna takistab tema õigust oma omandit vabalt kasutada. Riivatakse ka nende isikute omandipõhiõigust, kes omavad mõnda kinnistuga seotud piiratud asjaõigust, eelkõige hoonestusõigust. Kuigi keeld ehitada kinnistule tuulegeneraatorid võib kinnistu väärtust vähendada, ei saa sellist omandiõiguse piirangut üldjuhul pidada sedavõrd ulatuslikuks, et tegemist oleks omandi nõusolekuta võõrandamisega. Kinnistut on ka edaspidi võimalik majanduslikult mõistlikult kasutada, mistõttu saab riivet pidada omandi kitsenduseks. Hoonestusõigust omandades ei saanud kaebajal olla kindlat teadmist, et tal lubatakse ehitada tuulepark. (p 59)
Kuivõrd määruse nr 16 § 61 lõike 2 kehtestamiseks tuleneb volitus EhS § 120 lõikest 4, riivab ka nimetatud delegatsiooninorm isikute omandipõhiõigust. (p 60)
Omandipõhiõigus laieneb PS § 9 lõikest 2 tulenevalt ka juriidilistele isikutele (vt RKPJKo 30.06.2017, nr 3-4-1-5-17, p 50; RKÜKo 17.06.2004, nr 3-2-1-143-03, p 18). (p 58)
|
| 3-18-1287/45
|
Riigikohtu halduskolleegium |
18.03.2021 |
|
Kaebaja ja kolmas isik tegutsevad Eesti apteegiturul, mille tegutsemis- ja rahastamisreeglid on piiratud. Kaebaja ja kolmas isik tegutsevad samas väikelinnas. Tegevusloa andmine kolmandale isikule võib mõjuda ebasoodsalt kaebaja ettevõtlusele. Kaebaja ei pea leppima olukorraga, kus turul võimaldatakse temaga konkureerida ettevõtjal, kes seaduses sätestatud nõuetele ei vasta (vrd RKHKo nr 3-15-1445/58 ja 3-15-2937/75). (p 14)
RavS § 41 lg‑st 3 ja § 42 lg‑st 5 tulenevad nõuded ja piirangud ei ole praeguses sõnastuses vaid formaalsed piirangud ning KonkS § 2 lg s 4 sätestatud valitseva mõju legaaldefinitsiooni arvestades tuleb sisuliselt kontrollida valitseva mõju olemasolu. (p 15)
Pole kahtlust, et seaduse eesmärk oli välistada hulgimüüjate kontroll üldapteekide tegevuse üle. See eesmärk on kolleegiumi hinnangul legitiimne (RKÜKo asjades nr 3-4-1-2-13, p 115 jj; 3-4-1-30-14, p 65 jj). Ka Euroopa Kohus on seisukohal, et riigisisesed õigusnormid, mis seavad uute apteekide asutamise loa saamise eelduseks teatavate kriteeriumide täitmise, on põhimõtteliselt sobivad, et saavutada elanikkonna kindla ja kvaliteetse ravimitega varustamise eesmärk (vt selle kohta täpsemalt EKo kohtuasjas C-367/12, Sokoll-Seebacher, p-d 24-27 kui ka otsuses viidatud liidetud kohtuasjades C‑570/07 ja C‑571/07, Blanco Pérez ja Chao Gómez, p 94; kohtuasjas C‑217/09, Polisseni, p 25 ja kohtuasjas C‑315/08, Grisoli, p 31). (p 18)
RavS § 41 lg-t 3 ja § 42 lg-t 5 tuleb isiku tegevuskoha muutmisel arvestada. Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse ja ravimiseaduse järgi on apteegi tegevuskoht tegevusloa põhiregulatsiooni osa ning põhiregulatsiooni muutmine on õiguslikult võrdsustatud senise loa kehtetuks tunnistamise ja uue loa andmisega (vt täpsemalt halduskolleegiumi otsus nr 3-15-1445/58, p 20). Ka käesolevas kohtuasjas pole tegemist uuele apteegile antud tegevusloaga, vaid juba tegutseva apteegi uue omaniku tegevusloaga. Vastavalt MSÜS § 37 lg 4 kolmandale lausele tuleb vaidlusalust luba RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 kohaldamisel käsitada uue tegevusloana, st kohaldada tuleb uue tegevusloa andmise reegleid.Eelviidatud seadusemuudatustega ei piiranud seadusandja Ravimiameti pädevust tegevusloa väljaandmise, uuendamise ja kehtivusaja pikendamise menetlustega seoses. RavS § 47 sätestab tegevusloa kontrollieseme: tegevusluba antakse, kui taotleja vastab selles seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides ning teistes ravimite käitlemist reguleerivates õigusaktides sätestatud nõuetele. Seega on Ravimiameti pädevuses üldapteegi tegevusloa andmisel veenduda, et RavS nõued on täidetud, sh teha kindlaks valitseva mõjuga seotud asjaolud. (p 19)
Olukord, kus üldapteegi tegevusloa omaja või taotleja ainuosanikuks on füüsiline isik, kelle jaoks osa omamine iseenesest ei ole äritegevuseks, on piisav RavS § 42 lg-s 5 sätestatud piirangu järgimiseks. (p 21)
Valitseva mõju juures tuleb RavS § 41 lg 3 kohaldamisel koos õiguslike kriteeriumidega arvestada kõiki olulisi asjaolusid, sh majanduslikke ja organisatsioonilisi küsimusi. (p 22)
RavS § 41 lg-st 3 tulenevalt pidanuks Ravimiamet üldapteegi tegevusloa väljastamisel lisaks osade omamise kontrollile veenduma ka selles, kas valitsev mõju kuulub proviisorile. (p 23)
Kolleegiumi hinnangul ei pruugi proviisori ainuosaluse tuvastamine olla piisav proviisori valitseva mõju kindlakstegemiseks RavS § 41 lg 3 kohaldamisel. Ainuosalus loob vaid eelduse, et ainuosanikul on valitsev mõju, kuid see eeldus on ümberlükatav. Valitsev mõju on algselt konkurentsiõiguslik kontseptsioon, mille puhul loetakse formaalselt erinevad ettevõtjad sisuliselt üheks ettevõtjaks. RavS § 41 lg 3 mõttes ei saa proviisoril olla valitsevat mõju apteegipidaja üle, kui apteegipidajat kontrollib tegelikult teine ettevõtja. Kuigi KonkS § 2 lg 4 ei välista iseenesest mitme ettevõtja või füüsilise isiku poolt ühiselt valitseva mõju teostamist, oleks teistsugune tõlgendus praeguses olukorras selges vastuolus RavS § 41 lg 3 eesmärgiga - välistada proviisori valitseva mõju kaudu hulgimüüja jms kontroll apteegipidaja üle. (p 24)
Proviisori valitseva mõju välistamiseks ei pea teisel ettevõtjal olema valitsevat mõju apteegipidaja üle. Proviisori valitsev mõju RavS § 41 lg 3 ja KonkS § 2 lg 4 tähenduses võib puududa ka siis, kui apteegipidajal on nõrgemad majanduslikud, organisatsioonilised või õiguslikud sidemed teise ettevõtjaga, mille tõttu proviisoril siiski pole tegelikku ja otsustavat kontrolli apteegipidaja üle. (p 26)
RavS § 41 lg-t 3 ja § 42 lg-t 5 tuleb isiku tegevuskoha muutmisel arvestada. Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse ja ravimiseaduse järgi on apteegi tegevuskoht tegevusloa põhiregulatsiooni osa ning põhiregulatsiooni muutmine on õiguslikult võrdsustatud senise loa kehtetuks tunnistamise ja uue loa andmisega (vt täpsemalt halduskolleegiumi otsus nr 3-15-1445/58, p 20). Ka käesolevas kohtuasjas pole tegemist uuele apteegile antud tegevusloaga, vaid juba tegutseva apteegi uue omaniku tegevusloaga. Vastavalt MSÜS § 37 lg 4 kolmandale lausele tuleb vaidlusalust luba RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 kohaldamisel käsitada uue tegevusloana, st kohaldada tuleb uue tegevusloa andmise reegleid.Eelviidatud seadusemuudatustega ei piiranud seadusandja Ravimiameti pädevust tegevusloa väljaandmise, uuendamise ja kehtivusaja pikendamise menetlustega seoses. RavS § 47 sätestab tegevusloa kontrollieseme: tegevusluba antakse, kui taotleja vastab selles seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides ning teistes ravimite käitlemist reguleerivates õigusaktides sätestatud nõuetele. Seega on Ravimiameti pädevuses üldapteegi tegevusloa andmisel veenduda, et RavS nõued on täidetud, sh teha kindlaks valitseva mõjuga seotud asjaolud. (p 19)
PS § 3 lg-st 1 lähtudes peab iga haldusorgan oma tegevuses veenduma, et esinevad tema poolt kohaldatavate õigusnormide eeldusena sätestatud asjaolud (vt ka RKÜKo nr 3-18-1672/38, p 33). Seda rõhutab ka HMS §-s 6 sõnastatud uurimispõhimõte: haldusorgan on kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel. Haldusorgani tuvastamispädevust ei välista ega piira see, et teised asutused peavad oma ülesannete täitmisel kontrollima ja hindama samalaadseid asjaolusid. (p 23)
Kolleegiumi hinnangul ei pruugi proviisori ainuosaluse tuvastamine olla piisav proviisori valitseva mõju kindlakstegemiseks RavS § 41 lg 3 kohaldamisel. Ainuosalus loob vaid eelduse, et ainuosanikul on valitsev mõju, kuid see eeldus on ümberlükatav. Valitsev mõju on algselt konkurentsiõiguslik kontseptsioon, mille puhul loetakse formaalselt erinevad ettevõtjad sisuliselt üheks ettevõtjaks. RavS § 41 lg 3 mõttes ei saa proviisoril olla valitsevat mõju apteegipidaja üle, kui apteegipidajat kontrollib tegelikult teine ettevõtja. Kuigi KonkS § 2 lg 4 ei välista iseenesest mitme ettevõtja või füüsilise isiku poolt ühiselt valitseva mõju teostamist, oleks teistsugune tõlgendus praeguses olukorras selges vastuolus RavS § 41 lg 3 eesmärgiga - välistada proviisori valitseva mõju kaudu hulgimüüja jms kontroll apteegipidaja üle. (p 24)
Selleks, et teha kindlaks, kas ettevõtja määrab oma tegevuse turul kindlaks iseseisvalt, tuleb üldjuhul võtta arvesse kogu asjakohast teavet majanduslike, organisatsiooniliste ja õiguslike sidemete kohta, mis seda ettevõtjat teise ettevõtjaga ühendavad ja mis võivad sõltuvalt olukorrast muutuda, mistõttu ei saa neid ammendavalt loetleda (vt EKo C-97/08 Akzo Nobel jt vs. komisjon, p d 73 ja 74, ning lisaks otsused kohtuasjas C 521/09 P, Elf Aquitaine vs. komisjon, p 58 ning liidetud kohtuasjades C 628/10 P ja C 14/11 P, Alliance One International ja Standard Commercial Tobacco vs. komisjon ja komisjon vs. Alliance One International jt, p d 42–45).Hindamisel peab arvesse võtma kõiki tõendeid, mis pooled on esitanud ettevõtjate vaheliste organisatsiooniliste, majanduslike ja juriidiliste seoste kohta ja mille iseloom ning tähtsus võivad sõltuvalt igast konkreetsest juhtumist olla erinevad (EKo C-97/08 Akzo Nobel jt vs. komisjon, p 65). (p-d 25.5 ja 25.6)
Proviisori valitseva mõju välistamiseks ei pea teisel ettevõtjal olema valitsevat mõju apteegipidaja üle. Proviisori valitsev mõju RavS § 41 lg 3 ja KonkS § 2 lg 4 tähenduses võib puududa ka siis, kui apteegipidajal on nõrgemad majanduslikud, organisatsioonilised või õiguslikud sidemed teise ettevõtjaga, mille tõttu proviisoril siiski pole tegelikku ja otsustavat kontrolli apteegipidaja üle. (p 26)
KonkS kui suures osas EL konkurentsiõigusest lähtuva seaduse tõlgendamisel on ka olukordades, kus mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele puudub, põhjendatud lähtuda Euroopa Liidu Kohtu praktikast, et vältida olukorda, kus ühes riigis kehtivad teineteise kõrval kaks erinevat konkurentsiõiguse normistikku (vt nt RKTKo nr 2-15-505/180, p 19.1.1 ja RKHKo nr 3-16-1267/49, p 20). (p 25)
vt. RKHKo 3-3-1-7-17, p 11 (p 27)
Ravimiametil on ka pärast tegevusloa väljaandmist õigus kontrollida loa omaja (kolmanda isiku) vastavust RavS § 41 lg s 3 sätestatud nõuetele ning tal on õigus peatada tegevusloa kehtivus või see lõpetada, kui seaduses sätestatud eeldused selleks on täidetud (MSÜS § d 36, 38, 39, 42 ja 43). (p 27)
|
Facebook
Twitter