Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve lahendid – juuli - detsember 2016

KOV taotlus
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12.07.2016 a. otsus nr 3-4-1-3-16


Asjaolud 


Kõpu Vallavolikogu esitas Riigikohtule taotluse tunnistada haldusreformi seaduse § 9 lõige 2 ja § 24 põhiseaduse vastaseks. Kõpu Vallavolikogu leidis taotluses, et haldusreformiseadus (eelkõige selle 3. peatükk Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmine Vabariigi Valitsuse algatusel) on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega, mis tulevad põhiseaduse §-dest 154 ja 158.   



Riigikohtu seisukoht 


Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 45 lõike 5 teise lause järgi on PSJKS §-s 7 ette nähtud küsimuses otsustuste vastuvõtmiseks vajalik volikogu koosseisu häälteenamus. Kõpu Vallavolikogu taotlusele ei olnud aga lisatud dokumenti, mis tõendaks seda, et istungil vastu võetud volikogu otsus vastab KOKS § 45 lõike 5 teises lauses sätestatud nõudele, s.o oli vastu võetud volikogu koosseisu häälteenamusega. 



Riigikohus jättis vallavolikogu taotluse käiguta ja andis tähtaja taotluses puuduste kõrvaldamiseks.



***
Valimiskaebus seoses presidendivalimistega
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10.10.2016 a. otsus nr 3-4-1-10-16


Asjaolud 


Isik X esitas Vabariigi Valimiskomisjonile (VV) kaebuse, milles leidis, et VV on kodulehel esitanud eksitavat infot presidendi kandidaadi registreerimiseks esitamise kohta. VV edastas kaebuse Riigikohtule. 



Riigikohtu seisukohad 


1. Valimiskaebuse saab isik esitada ainult enda rikutud õiguste kaitseks. Isikutel ei ole õigust esitada valimiskaebust avalikes või teiste isikute huvides. Vaidlusalune VV toiming ei saanud rikkuda kaebaja subjektiivseid õigusi. Vabariigi Presidendiks kandidaadi ülesseadmise õigus on vähemalt viiendikul Riigikogu koosseisust. 
2. 2016. a presidendivalimistel ei olnud ükski kandidaatidest sündinud enne 1940. aastat. Seega on isiku X kaebused esitatud õiguste hüpoteetiliste rikkumiste kaitseks ja avalikes huvides. 



Riigikohus jättis kaebused VV toimingu õiguspärasuse kontrollimiseks rahuldamata ning isiku X taotluse Vabariigi Presidendi valimise seaduse põhiseaduslikkuse kontrollimiseks läbi vaatamata.



***
Volikogu taotlus seaduse põhiseadusega vastuolus tunnistamiseks
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21.11.2016 a. määrus nr 3-4-1-11-16


Asjaolud 


Kose Vallavolikogu esitas Riigikohtule taotluse tunnistada Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse § 1 kehtetuks vastuolu tõttu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Hiljem esitas taotluse tunnistada Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seadus põhiseadusega vastuolus olevaks või kehtetuks. 



Riigikohtu seisukoht 


Volikogu ei ole lisanud taotlusele dokumenti, mis tõendaks seda, et istungil vastu võetud volikogu otsus vastab KOKS § 45 lõike 5 teises lauses sätestatud nõudele, s.o oli vastu võetud volikogu koosseisu häälteenamusega. Samuti ei ole taotlusele lisatud otsuses viidatud seletuskirja. 



Riigikohus jättis volikogu taotluse käiguta ja andis tähtaja taotluses puuduste kõrvaldamiseks.



***
Volikogu liikme volituste taastamine
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 24.11.2016 a. otsus nr 3-4-1-12-16


Asjaolud 


Isik X esitas Narva-Jõesuu linnasekretärile avalduse, milles palus peatada oma volikogu liikme volitused kuni 1. jaanuarini 2017. Narva-Jõesuu Linna Valimiskomisjon peatas KOKS § 19 lõike 2 punkti 3 ja KOKS § 20.1 lõike 1 alusel isiku X volikogu liikme volitused kuni 1. jaanuarini 2017. Isik X esitas avalduse volikogu liikme volituste taastamiseks, valimiskomisjon keeldus. Isik X esitas kaebuse maakonna valimiskomisjonile, mille komisjon rahuldamata jättis. Vabariigi Valimiskomisjon (VV) rahuldas isiku X ühe kaebuse ja jättis teise rahuldamata. Isik X esitas VV kaudu Riigikohtule kaebuse. Riigikohtus vaieldi selle üle, kas volikogu liikmel, kelle volitused on KOKS § 19 lõike 2 punkti 3 alusel tähtaegselt peatatud, on pärast seaduses sätestatud kolmekuulise tähtaja möödumist õigus volituste taastamisele KOKS § 20.1 lõike 1 alusel enne tema enda määratud volituste peatamise tähtaja saabumist



Riigikohtu seisukohad 


1. KOKS § 19 lg 2 p 3 ja selle seaduse teised sätted ei näe ette, et volikogu liige võib pärast tema avalduse alusel volikogu liikme volituste peatamist muuta oma avalduses märgitud volituste peatamise tähtaega. Volikogu liikme volituste peatamise tähtaegsus teenib õiguskindluse ja volikogu töö stabiilsuse eesmärke, mida ei saa üles kaaluda volikogu liikme väidetav õiguspärane ootus poliitiliste kokkulepete kehtivusele. 
2. 17. oktoobril 2005 jõustunud kohaliku omavalitsuse korralduse muutmise seadusega üksnes lisati KOKS § 20.1 lõikele 1 (praegune) teine lause, mis sätestab, et kui isiku volitused on peatatud tema avalduse alusel selles näidatud tähtajaks, ei pea ta volituste taastamiseks täiendavat avaldust esitama. Sellest ei järeldu, et säte näeks pärast muudatust ette võimaluse uue tähtajaga uue avalduse esitamiseks. 
3. Isiku, kelle volikogu liikme volitused on peatatud tema tähtaegse avalduse alusel, volikogu liikme volitusi ei saa taastada enne tema volituste peatamise avalduses märgitud tähtaja saabumist. 



Riigikohus jättis kaebuse VV otsuse peale rahuldamata.



***
Haldusreformi seaduse põhiseaduspärasus
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20.12.2016 a. otsus nr 3-4-1-3-16


Asjaolud 


Riigikohtule esitasid taotlused kontrollida haldusreformi seaduse põhiseadusele vastavust 26 kohaliku omavalitsuse üksust. Vaidluse keskmeks küsimuseks oli, kas Vabariigi Valitsusel on kohustus muuta nende alla 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalset korraldust, kelle suhtes ta ei saa HRS § 9 lõike 3 alusel teha erandit ja jätta haldusterritoriaalset korraldust muutmata. See küsimus on otseselt seotud HRS § 9 lõigetega 2 ja 9. 



Riigikohtu seisukohad 


1. Praeguses kohtuasjas on kõik asjaga seotud volikogud esitanud Riigikohtule tõendid selle kohta, et volikogud on võtnud koosseisu häälteenamusega vastu otsuse pöörduda taotlusega Riigikohtusse. PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumise otsustamiseks peab volikogu hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle. Selline tõlgendus aitab vältida hilisemaid vaidlusi selle üle, kas volikogu taotluse lõpptekst vastab volikogu etteulatuvalt antud volituses sisalduvale tahtele. Kõik esitatud taotlused on lubatavad. 
2. PS § 154 lõige 1 ega § 158 ei sisalda keeldu muuta omavalitsusüksuste piire, sh lõpetada mõne kohaliku omavalitsuse õigussubjektsus tingimusel, et seejuures ei kao Eesti õiguskorrast kohaliku omavalitsuse instituut. Siiski nimetatud sätetest nende koosmõjus tuleneb riigivõimule keeld toimida kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes üksiku kohaliku omavalitsusüksuse suhtes meelevaldselt (edaspidi meelevaldsuse keeld). 
3. Meelevaldsuse keeld eeldab, et kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes tuleb järgida põhiseaduse formaalseid nõudeid. Lisaks formaalsetele nõuetele vastamisele peab kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olema ka materiaalses mõttes põhiseaduspärane, st teenima põhiseaduspärast eesmärki ning aitama seda saavutada. 
4. HRS §-s 3 sätestatud omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium on Vabariigi Valitsusele siduv üksnes menetluse algatamisel, mitte aga lõppotsuse tegemisel, sest haldusreformi seadus sätestab ka tingimused, millistel Vabariigi Valitsus võib jätta miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata, lõpetades menetluse. Vabariigi Valitsus võib HRS § 9 lõike 9 punkti 1 alusel jätta ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. 
5. On oluline, et HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse põhjendatust. Seega paneb seadus Vabariigi Valitsusele kaalumiskohustuse. HRS § 9 lõigetest 9 ja 2 tuleneb, et kui omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav kohaliku omavalitsuse üksus, kellele ei saa teha erandit HRS § 9 lõike 3 alusel, on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas HRS § 1 lõikes 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga, siis ei pea Vabariigi Valitsus enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse reformi sellise kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes lõpule viima. 
6. Haldusreformi seadus ei ole olulisuse põhimõttega vastuolus. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine on oluline riigielu küsimus, mille otsustamine peab olema seadusandja pädevuses. Vabariigi Valitsuse algatatava omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise alused ja kord on seaduses piisavalt reguleeritud. Taunitav on küll see, kui seaduste sõnastamisel pole pööratud piisavalt tähelepanu seaduseelnõu keele- ja stiilinõuetele. Seaduseelnõu keel peab olema selge, ühetähenduslik ja täpne. 
7. Eeldatavasti suudavad enam kui 5000 elanikuga omavalitsusüksused neile pandud ülesandeid paremini täitma kui väiksema elanike arvuga kohaliku omavalitsuse üksused. Kohalike omavalitsuste võimekuse aluspõhimõtete kehtestamine on selline oluline riigielu küsimus, mille üle on pädev otsustama vaid Riigikogu. Kolleegium ei näe põhjust kahelda vähemalt 5000 elanikuga omavalitsusüksuste moodustamise põhiseaduspärasuses. Haldusreformi seaduse sätted, mis annab Vabariigi Valitsusele õiguse otsustada haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle (eelkõige HRS §-d 3 ja 9) ei ole põhiseadusega vastuolus. 
8. Põhiseadus ei nõua, et kohalik omavalitsus peab ette teadma, milliseid riiklikke kohustusi talle tulevikus pannakse. Sageli, kuid mitte alati, määratakse kohalikule omavalitsusele pandud riiklike ülesannete puhul kindlaks osutatava avaliku teenuse kvalitatiivsed ja kvantitatiivsed nõuded. Selliste nõuete puudumist ei saa riigivõimule ette heita abstraktselt ja tulevikku suunatult. 
9. Seadustes tulevikus tehtavad muudatused ja võimalikud probleemid kohalike omavalitsuste rahastamisel ei ole Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi elluviimisel õiguslikuks takistuseks. Olukorras, kus tulevikus kehtima hakkavat seadust ei ole Vabariigi President PS § 107 lõike 1 alusel välja kuulutanud, tuleb HRS § 9 lõike 9 kohaldamisel lähtuda kohaliku omavalitsuse üksuste võimekusest täita kehtiva õiguse järgi kindlaks määratud ülesandeid. 
10. Kohustus välja selgitada elanike arvamus ei tulene PS §-st 158. PS §-st 158 tuleneb riigi täitevvõimu kohustus kuulata ära kohaliku omavalitsuse üksuse organi arvamus. Ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ei nõua kohalike elanike arvamuse ärakuulamist. Haldusreformi seaduses on Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul tagatud omavalitsusüksuse sisuline, mitte pelgalt formaalne ärakuulamine. 
11. Seadusega sätestatud vajalike toimingute ja otsuste tähtajaks tegemata jätmise korral on vältimatu, et nende tegemise pädevus läheb üle riigi täitevvõimule või saabuvad seadusega selgelt ja ühemõtteliselt kindlaks määratud. Kuigi haldusreformi seadusega sätestatud mitmed menetlustähtajad on lühemad nendest, mis on sätestatud Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses, ei saa pelgalt see asjaolu kaasa tuua haldusreformi seadusega sätestatud tähtaegade põhiseadusvastasust. 
12. Kuna HRS § 3, § 9 lõiked 2, 3 ja 9 ning seaduse 3. peatükis sätestatud menetlustähtajad ei ole põhiseadusvastased, siis ei ole põhiseadusvastane ka HRS § 9 lõige 8, mille järgi loetakse Vabariigi Valitsuse ettepanek vastu võetuks, kui kohaliku omavalitsuse üksus ei esita Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta tähtajaks arvamust, samuti ei ole põhiseadusvastane HRS § 13, milles sätestatakse Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi kohta Vabariigi Valitsuse määruse tegemine ja Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muudatuse jõustumine. 
13. Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusega sätestatud tähtajad, mis on mõeldud kehtima tavaolukorras, ei saa tekitada õiguspärast ootust, et samasugused tähtajad kehtivad ka reformi ajal. Üksnes asjaolu, et Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus sätestab teistsugused tähtajad, ei ole haldusreformi seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamise aluseks. 
14. Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi käigus võib valimiste ajal toimuvate ja pärast seda jätkuvate kohtuvaidluste tõttu tõepoolest tekkida subjektiivsete valimisõiguste teostamisel põhiseaduslikke probleeme. Need probleemid ei puuduta aga kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust kui kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist. 
15. Oluline on see, kas tähtajad on toimingute keerukust silmas pidades nende tegemiseks piisavad, kas neid toiminguid on võimalik teha pärast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist ning kas valimistoimingute tegemise üleandmine maavanemale on põhiseaduspärane. Tuleb möönda valimistoimingute tegemise problemaatilisust, kuid ei näe, et volikogudel oleks ületamatuid takistusi valimistoimingute tegemiseks pärast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist. 
16. HRS § 24 lõike 1 teine lause on osas, milles näeb ette, et Vabariigi Valitsuse algatatud halduskorralduse muutmisega seotud kulud kaetakse mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses, vastuolus PS § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud finantstagatisega. Seadus (HRS § 24 lõike 1 teine lause), mis kulude hüvitamise osaliselt välistab, rikub põhiseadust ja tuleb selles osas kehtetuks tunnistada. HRS § 24 lõike 1 teise lause osa „kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses“ tuleb tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks. 
17. Ühinemistoetuse mittemaksmine Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral ei riiva PS § 154 lõike 2 teisest lausest tulenevat kohaliku omavalitsuse finantstagatist. Nagu eespool selgitatud, rikub finantstagatist üksnes see, kui kohalikule omavalitsustele pandud riiklike kohutustega seotud kulusid ei kaeta riigieelarvest. 
18. Omavalitsusüksuste erinev kohtlemine ei ole meelevaldne. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulude erineva hüvitamise eesmärgiks on soodustada omavalitsusüksuste ühinemist omavalitsusüksuste volikogude algatusel. Kui haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub omavalitsusüksuste volikogude algatusel, sekkub riik vähem omavalitsusüksuste enesekorraldusõigusesse, omavalitsusüksustel on paremad võimalused valiku tegemiseks ja ühinemise elluviimiseks on rohkem aega. HRS § 20 lõige 1 ja HRS § 24 lõike 1 esimene lause on põhiseadusega kooskõlas. 



Riigikohus rahuldas kolme omavalitsusüksuse taotlused osaliselt, tunnistas haldusreformi seaduse § 24 lõike 1 teise lause osa „kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses“ põhiseaduse vastaseks ja ülejäänud osas jättis 23 omavalitsusüksuse taotluse rahuldamata.



***