Võru Linnavalitsus sõlmis 18.11.2013 käsunduslepingu Mati Kitsikuga (leping nr 1121), kes on Võru Linnavolikogu liige. 17.09.2014 esitasid volikogu liikmed Tarmo Piirmann ja Jüri Kaver taotluse Võru Linna Valimiskomisjonile Mati Kitsikule asendusliikme määramiseks. Taotlejad leidsid, et Mati Kitsikuga sõlmitud käsundusleping on näiline ning sõlmitud poolte vahel sõlmitud töölepingu varjamiseks või ametnikuna teenistuskohustuste täitmise varjamiseks ja seetõttu on Mati Kitsiku volikogu liikme volitused KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 alusel ennetähtaegselt lõppenud.

Võru Linna Valimiskomisjon jättis 1.10.2014 otsusega nr 5 taotluse rahuldamata ning asus seisukohale, et Mati Kitsikuga sõlmitud lepingu puhul ei olnud tegemist KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 mõttes töölepinguga ning teda ei ole nimetatud ametnikuks.

Maakonna valimiskomisjoni järelevalve algatamine

3.10.2014 esitasid Tarmo Piirmann ja Jüri Kaver Võru Maakonna Valimiskomisjonile taotluse Võru Linna Valimiskomisjoni 1.10.2014 otsuse nr 5 üle järelevalve algatamiseks, nimetatud otsuse kehtetuks tunnistamiseks, volikogu liikme volituste lõppemise tuvastamiseks ja Võru Linna Valimiskomisjonile ettekirjutuse tegemiseks asendusliikme määramiseks. Taotlejad leidsid, et Võru Linna Valimiskomisjon on ebaõigesti tuvastanud, et Mati Kitsikuga sõlmitud käsunduslepingu näol ei olnud tegu töölepinguga ning teda ei ole nimetatud ametnikuks. Oma seisukohtade kinnitamiseks tõid taotlejad välja järgmised põhjendused:

1) Mati Kitsik on kaasatud Võru Linnavalitsuse organisatsiooni - lepingu täitmine nõuab tema kättesaadavust ja kohalolekut töökohas ning ta peab alluma tööandja, Võru Linnavalitsuse, juhistele ja kontrollile, juhinduma Võru Linnavalitsuse poolt kehtestatud töökorraldusreeglitest ning muudest kordadest, Võru Linnavalitsusel on laialdased õigused Mati Kitsiku tegevuse üle järele valvata, seega on poolte vahel alluvussuhe (lepingu punktid 3.1.5, 3.1.8, 4.2.1, 4.2.2, 4.2.3);

2) pooled on end lepinguga sidunud pikaajaliselt, tähtajatult (lepingu punkt 6.1);

3) Mati Kitsik kasutab oma tööülesannete täitmiseks Võru Linnavalitsuse töövahendeid ning kohustub need lepingu lõppedes tagastama (lepingu punkt 3.1.9);

4) Mati Kitsikule makstakse perioodilist tasu ning tal puudub selles osas igasugune finantsrisk (lepingu punktid 5.1, 5.3);

5) Mati Kitsikul on töösuhteväliseid piiranguid ja kohustusi (lepingu punkt 3.1.7).

Taotlejatele teadaolevalt on Mati Kitsikule eraldatud käsunduslepingust tulenevate ülesannete täitmiseks Võru Linnavalitsuse hoones kabinet, kus ta viibib enamvähem igapäevaselt, nagu teised linnavalitsuse töötajad ja ametnikud, mida Mati Kitsik on ka ise tunnistanud linna valimiskomisjonile antud selgituses. Taotlejate väidete kohaselt on linnavalitsus andnud Mati Kitsiku kasutada töötelefoni ja tööarvuti. Samuti on taotlejatele väidetavalt teada, et Mati Kitsik osaleb linnavalitsuse osakonnajuhatajate koosolekutel nagu teisedki linnavalitsuse töötajad ja ametnikud. Seda ei ole Mati Kitsik ka eitanud. Eeltoodud asjaolud viitavad ka sellele, et nimetatud käsunduslepingu näol võib lisaks töölepingule olla sisuliselt tegemist teenistussuhet reguleeriva aktiga. Tähelepanu on juhitud asjaolule, et Mati Kitsiku ülesannete hulka kuulub lepingu lisa 1 punktist 1 lähtuvalt linnavara auditeerimine. ATS § 7 lõike 3 punkti 2 järgi loetakse avaliku võimu teostamiseks mh siseauditi läbiviimist. Taotlejad järeldasid sellest, et Mati Kitsiku poolt tema ja Võru Linnavalitsuse vahel sõlmitud lepingu alusel täidetavad ülesanded seisnevad avaliku võimu teostamises, mis sisuliselt annavad tunnistust avaliku teenistuse seaduse kohase teenistussuhte olemasolust.

Võru Maakonna Valimiskomisjon pidas 8.10.2014 otsusega nr 1-3/8 asja sisulise lahendamise huvides õigeks algatada KOVVS § 18 lõike 1 alusel järelevalve Võru Linna Valimiskomisjoni 1.10.2014 otsuse nr 5 üle, kuna antud asjas ei ole üheselt selge Võru Linna Valimiskomisjoni otsuse kooskõla KOKS § 18 lõike 1 punktiga 6. Maakonna valimiskomisjon leidis, et asja lahendamiseks tähtsust omavad asjaolud on Võru Linna Valimiskomisjoni poolt jäetud välja selgitamata, taotlejate esitatud seisukohad on jäetud hindamata, asjas olemasolevad tõendid on jäetud arvesse võtmata, vasturääkivused kõrvaldamata, aluseks on võetud üksnes huvitatud osapoolte ütlused. Maakonna valimiskomisjon otsustas järelevalve tulemuste kohta otsuse vastu võtta hiljemalt 7.11.2014. Võru Maakonna Valimiskomisjon pöördus selgituste saamiseks kirjalikult Võru Linna Valimiskomisjoni, Võru Linnavalitsuse ja Mati Kitsiku poole. Võru Maakonna Valimiskomisjonile esitasid määratud tähtajaks (20.10.2014) vastuskirjad Võru Linna Valimiskomisjoni esimees Ülle Müürsepp, Võru linnapea Anti Allas ja Mati Kitsik.

Maakonna valimiskomisjoni järelevalve käigus kindlaks tehtud asjaolud

Järelevalve teostamise kohta võttis Võru Maakonna Valimiskomisjon 4.11.2014 vastu otsuse nr 1-3/9.

Maakonna valimiskomisjon leidis, et järelevalve läbiviimise taotluse ajendiks on taotlejate seisukoht, et Võru Linnavolikogu liikme Mati Kitsiku volitused on ennetähtaegselt lõppenud ja tema asemele tuleks nimetada asendusliige. Seetõttu keskendub maakonna valimiskomisjoni järelevalve Võru Linna Valimiskomisjoni 1.10.2014 otsuse nr 5 sellele osale, mis käsitleb hinnangu andmist Mati Kitsikuga 18.11.2013 sõlmitud lepingule ja jätab hindamata otsuse selle seisukoha, mis kirjeldab kaebeõiguse puudumist.

KOKS § 18 lõige 1 punkt 6 nimetab volikogu liikme volituste lõppemise alusena ametnikuks nimetamist või töötamist töölepingu alusel. Sellest tulenevalt tuleb volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise üle otsustamiseks valimiskomisjonil kindlaks teha, kas esineb KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 märgitud asjaolu – ametnikuks nimetamine või töötamine töölepingu alusel.

Maakonna valimiskomisjoni arvates on välistatud Mati Kitsiku töötamine ametnikuna, kuna teda ei ole ametisse nimetatud ja ei ole ka tuvastatud, et Mati Kitsik on teostanud avalikku võimu ATS § 7 lõike 3 tähenduses. Ametniku teenistussuhe ei teki mitte lepingulisest vahekorrast, vaid ametniku nimetamise teel vastava haldusaktiga (käskkirja või korraldusega). Küll on aga 18.11.2013 sõlmitud käsunduslepingul töölepingu tunnused, mis vastavad ATS § 7 lõikes 4 sätestatule: „Töötaja võetakse käesoleva seaduse §-s 6 nimetatud ametiasutuses töökohale, millel ei teostata avalikku võimu, vaid tehakse üksnes avaliku võimu teostamist toetavat tööd. Töötaja töötab töölepingu alusel.“

Võru Linnavalitsuse ja Mati Kitsiku vahelise lepingu punkti 1.4 kohaselt on lepingu objektiks projektide ja määratletud valdkondade koordineerimise teenuse osutamine lepingu lisas nr 1 loetletud projektide ja valdkondade osas. Lepingu lisas 1„Käsundi kirjeldus“ on Mati Kitsiku ülesanded kirjeldatud järgmiselt:
„1. Linnavara auditeerimine, järelmite esitamine ja tutvustamine linnapeale edasiste otsuste tegemiseks,
2. Linnapea nõustamine finantsküsimustes,
3. Ettevõtluskeskkonna analüüsi teostamine Võru linna kohta, järelmite ja võimaluste esitamine ning tutvustamine linnapeale otsuste tegemiseks.“

Maakonna valimiskomisjon leidis, et lisas 1 kirjeldatud ülesandeid ei ole võimalik käsitleda „projektide ja määratletud valdkondade koordineerimise teenusena“. Arvestades lisas 1 kirjeldatud ülesannete eripära ja sisu ning asjaolu, et kirjeldatud ülesanded ei ole kõrvalseisjale seostatavad „koordineerimise teenusena“, on alust arvata, et lepingu sõlmimisel on tegelikult kokku lepitud mitte teenuse osutamises, vaid eeldatakse regulaarset tööd ja alalist kohalolekut. Sellest on omakorda põhjendatud järeldada, et Mati Kitsiku tegevus Võru Linnavalitsuse juures tegelikult on töölepingulisele suhtele omase iseloomuga.

Maakonna valimiskomisjon leidis, et töölepingulist suhet kinnitab ka alljärgnev:

1) lepingu punktis 3.1.7 on sätestatud, et Mati Kitsik on kohustatud mitte kasutama käsundiandja vara ja informatsiooni eesmärkidel, mis ei ole kooskõlas käsundiandja tegevuse või eesmärkidega, hoidma saladuses temale teatavaks saanud isikute delikaatseid isikuandmeid ning lähtuma konfidentsiaalsuse printsiibist;

2) lepingu punkt 3.1.8 kohustab Mati Kitsikut juhinduma käsundiandja poolt kehtestatud töökorraldusreeglitest ja muudest kordadest, mis on kehtestatud käsundiandja vara kasutamisele ja infobaaside käsitlemisele;

3) lepingu punkt 3.1.9 kehtestab, et Mati Kitsik on kohustatud tagastama peale lepingu lõppemist või lõpetamist tema käsutusse antud töövahendid või hüvitama nende maksumuse mittetagastamise või tahtliku rikkumise korral.

Kõigist eespool viidatud lepingu punktidest (punkt 1.4, punktid 3.1.7, 3.1.8, 3.1.9) ja lisast 1 saab teha järelduse, et Mati Kitsikuga 18.11.2013 sõlmitud leping on oma sisuliste tunnuste poolest tööleping, kuna märgitud lepingu punktide sõnastustest tuleneb, et Mati Kitsik kasutab käsundiandja vara ja töövahendeid ning ta ei ole ülesannete täitmisel käsunduslepingule omaselt iseseisev, vaid peab arvestama käsundiandja poolt kehtestatud reeglite ja kordadega.

Maakonna valimiskomisjon leidis, et TLS § 1 lõikes 2 sätestatut silmas pidades, eeldatakse töölepingu olemasolu, kui isik teeb teisele isikule tööd, mille tegemist võib vastavalt asjaoludele oodata üksnes tasu eest. Lepingu punkt 5.1 järgi tasub Võru Linnavalitsus Mati Kitsikule lepingu alusel osutatavate teenuste eest tasu 2000 eurot ühes kalendrikuus ja lepingu nimetatud punkti teine lause ütleb, et „tasu on pooltele siduv ega ole seatud sõltuvusse inflatsioonist või muudest teguritest ning seda võib muuta üksnes poolte kirjaliku kokkuleppega“. Lepingu punktist 5.3 tulenevalt kantakse tasu käsundisaaja pangakontole igakuiselt jooksval kuul osutatud teenuse eest hiljemalt kuu viimasel tööpäeval. Lepingu punkt 6.1 kohaselt on leping sõlmitud tähtajatuna. Lepingu punktidest 5.1, 5.3 ja 6.1 tulenevalt saab teha järelduse, et antud juhul on tegemist töölepingulise suhtega, sest vastavalt lepingu punktidele 5.1 ja 5.3 makstakse lõplikult (tingimusteta) kokkulepitud töötasu (2000 € kuus) kindlal tähtajal (hiljemalt kuu viimasel tööpäeval). See tähendab, et Mati Kitsikule makstakse kindlat tasu kindlal ajal, sõltumata väidetava käsundi täitmisest või selle täitmise tulemustest. Kindla tasu maksmine, sõltumata töö tulemusest, on eelkõige töölepingulise suhte tunnuseks.

Maakonna valimiskomisjon leidis, et oluline on kindlaks teha, kas Mati Kitsiku ja Võru Linnavalitsuse vahel oli sõltuvussuhe, st millisel määral on töötaja allutatud tööandjale, milline on töötaja iseseisvuse määr, tööd tegeva isiku otsustusvabaduse ja alluvuse määr.

Kontrollitava lepingu punkt 3.1.5 kohaselt on käsundisaaja kohustatud andma käsundiandjale aru teenuse osutamise käigust ja võimaldama igal ajal teostada kontrolli osutatava teenuse mahu ja kvaliteedi üle. Lepingu punkt 3.2.3 kohaselt on käsundisaajal õigus nõuda käsundiandjalt teenuse osutamisega seotud oluliste põhimõtteliste küsimuste otsustamist, millise kohustub käsundiandja täitma viie tööpäeva jooksul arvates selle kohta kirjaliku teate saamisest; käsundiandja on kohustatud lepingu punktist 4.1.4 tulenevalt käsundisaaja nõudmisel esitama käsundisaajale igal hetkel vajalikku lisainformatsiooni, andmeid või dokumente; lepingu punktis 4.1.5 sätestatu kohaselt on käsundiandja kohustatud tagama käsundiandjast sõltuvate kõikide teenuse osutamise käigus üleskerkivate küsimuste ja probleemide lahendamise viie tööpäeva jooksul arvates selle kohta kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis teate saamisest. Lepingu punkt 4.2.1 kohaselt on käsundiandjal õigus kontrollida teenuse osutamise käiku ja kvaliteeti igal ajal lepingu täitmise tähtaja jooksul; lepingu punkt 4.2.3 kohaselt on käsundiandjal õigus igal ajal kontrollida teenuste teostamise käiku. Viidatud lepingu punktides sätestatu annab tunnistust sellest, et käsundisaaja on igakülgselt allutatud käsundiandja juhtimisele ja kontrollile. Need asjaolud tõendavad, et poolte vahel on tegelikult alluvussuhe. Alluvussuhe on aga omane ainult töölepingule.

Maakonna valimiskomisjon leidis, et kui ka lepingus puudus puhkuseregulatsioon, on kohtupraktikas asutud seisukohale, et isegi töölepingu tüüpiliste tunnuste puudumine (näiteks: töö- ja puhkeaega ning puhkust käsitlevate sätete puudumine lepingu tekstis) ei tarvitse välistada töölepingu olemasolu. Üldjuhul reguleeritakse nii töö- kui puhkeaega asutusesisese üldaktiga, s.o kõigile töötajatele ühistel alustel kehtivate reeglite alusel (näiteks töösisekorraeeskiri või töökorraldusreeglid) ja neid üldiselt kehtivaid reegleid töölepingus ei korrata. Selle kinnituseks on Võru linnapea 31.01.2014 käskkirjaga nr 20.2-1/32 kehtestatud „Töökorralduse reeglid“, mille § 1 lõige 2 sätestab: „Töökorralduse reeglitega määratakse kindlaks: tööajakorraldus, teenistuskohustuste täitmise nõuded, palga arvestamine ning palga maksmise aeg ja koht, puhkuste andmise kord, tegevus- ja toimingupiirangud ning avaliku teenistusega seotud kohustused, töö- ja teenistuskoht ning üldised käitumiseeskirjad, töötervishoiu ja töökaitse ning tuleohutuse üldjuhised, töökorralduse reeglite kehtestamine ja tutvustamine.“ Kontrollitava lepingu punkt 3.1.8 kehtestab, et Mati Kitsik on kohustatud juhinduma kehtestatud töökorraldusreeglitest. Tulenevalt eelnevalt viidatud Võru linnapea poolt kehtestatud töökorralduse reeglitest, ei olnud mingit vajadust Mati Kitsikuga sõlmitud lepingus (töölepingus) kokku leppida töö- ega puhkeajas, mistõttu nende tingimuste lepingus reguleerimata jätmine ei ole töölepingut välistav tõend.

Lähtudes ülaltoodust leidis Võru Maakonna Valimiskomisjon, et Võru Linnavalitsuse ja Mati Kitsiku vahel sõlmitud leping ei ole käsundusleping. Maakonna valimiskomisjon lähtus sellest, et käsunduslepingut iseloomustavad (eristavad töölepingust) järgmised tunnused:

1) käsundisaaja ei allu käsundiandja töökorraldusele, üldjuhul talle ei määrata kindlaks käsundi täitmise kohta ega alalisele kontrollile allumise kohustust. Käsundisaaja peab käsundi täitma ettenähtud ajaks vastavalt kokkulepitud tingimustele. Käsundiandja ei ole huvitatud käsundi täitmise protsessi korralduse sätestamisest, vaid on huvitatud käsundi täitmise tulemustest, mistõttu käsunduslepingus peab olema kokku lepitud, kuidas täitmise tulemus edastatakse, kuidas loetakse tulemus saavutatuks;

2) käsunduslepingu mõte on saavutada mingi kindel (konkreetne) eesmärk. Käsundusleping kehtib seni, kuni eesmärk, milles kokku on lepitud, on saavutatud.

Võru Linnavalitsuse ja Mati Kitsiku vahel 18.11.2013 sõlmitud leping ei vasta eeltoodud käsunduslepingu tunnustele. Käesolev leping vastab töölepingu tunnustele alljärgnevatel põhjustel:
1) Mati Kitsik on kohustatud juhinduma kehtestatud töökorraldusreeglitest ja muudest kordadest, mis on kehtestatud linnavalitsuse vara kasutamisele ja infobaaside käsitlemisele (lepingu punkt 3.1.8);
2) Mati Kitsik on kohustatud tagastama peale lepingu lõppemist või lõpetamist tema käsutusse antud töövahendid või hüvitama nende maksumuse mittetagastamise või tahtliku rikkumise korral (lepingu punkt 3.1.9);
3) Mati Kitsikule lepingu alusel osutatavate teenuste eest makstav tasu on 2000 eurot ühes kalendrikuus ja tasu on pooltele siduv ega ole seatud sõltuvusse inflatsioonist või muudest teguritest ning seda võib muuta üksnes poolte kirjaliku kokkuleppega (lepingu punkt 5.1);
4) Mati Kitsikule kantakse tasu pangakontole igakuiselt hiljemalt kuu viimasel tööpäeval (lepingu punkt 5.3);
5) lepingus ei ole ette nähtud tulemuse hindamist;
6) leping on sõlmitud tähtajatuna (lepingu punkt 6.1).

Maakonna valimiskomisjon ei nõustunud Võru Linna Valimiskomisjoni 01.10.2014 otsuses nr 5 tehtud järeldusega, et Mati Kitsikuga sõlmitud lepingu puhul ei olnud tegemist KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 mõttes töölepinguga. Võru Linna Valimiskomisjon ei ole otsuse kirjeldavas osas suutnud tõendada, et pooled tõepoolest sõlmisid käsunduslepingu. Viimast asjaolu ei ole suutnud tõendada ka Võru linnapea Anti Allas oma seletuses ega Mati Kitsik oma seletuses, kes peavad põhiliseks rõhutada ainult tahet sõlmida käsundusleping. Muid veenvaid tõendeid ei esitata. Mati Kitsik rõhutab seletuses seda, et ta ei ole kellegagi kokku leppinud tööaega ja kuna tema perekond elab Tartus, siis ei ole tal võimalik töötada töölepingu alusel Võrus. Viimatimärgitud argumendid ei ole aga töölepingut välistavad asjaolud, sest käesoleval ajal kasutatakse töölepingu olemasolul ka kaugtöö tegemise võimalusi. Oluline on siinjuures veel märkida, et ei Anti Allas ega Mati Kitsik ei ole selgitanud, kuidas on seniajani (leping on kestnud peaaegu aasta aega) fikseeritud käsundi täitmise tulemusi, s.o lepingu eesmärgi täitmist. Samuti ei selgitanud linnapea, milliste kriteeriumide alusel toimub regulaarne, kindlas summas tasu maksmine.

Võru Maakonna Valimiskomisjon otsustas tunnistada kehtetuks Võru Linna Valimiskomisjoni 1.10.2014 otsuse nr 5, lugeda tuvastatuks, et Mati Kitsiku töötamine Võru Linnavalitsuses 18.11.2013 sõlmitud käsunduslepingu nr 1121 alusel on tegelikult töötamine töölepingu alusel KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 mõttes ja teha ettekirjutus Võru Linna Valimiskomisjonile Mati Kitsikule asendusliikme määramiseks viie tööpäeva jooksul otsuse kättesaamisest arvates.

Kaebuse sisu

Mati Kitsik esitas 7.11.2014 kaebuse Vabariigi Valimiskomisjonile, milles taotles Võru Maakonna Valimiskomisjoni 4.11.2014 otsuse nr 1-3/9 kehtetuks tunnistamist. Kaebaja leiab, et maakonna valimiskomisjoni otsusest ei nähtu, millised asjas tähtsust omavad asjaolud jättis linna valimiskomisjon välja selgitamata, millised tõendid arvesse võtmata ja millised olid need vasturääkivused, millele maakonna valimiskomisjon järelevalve algatamisel tugines. Kaebaja väitel süüdistas maakonna valimiskomisjon linna valimiskomisjoni erapooletuses, kusjuures otsuse tegemisel on aluseks võetud üksnes huvitatud osapoolte ütlused. Maakonna valimiskomisjoni otsusest ei selgu, kes on need isikud, kellega täiendavalt on otsuse tegemisel arvestatud ehk keda on linna valimiskomisjon otsuse tegemisel eiranud.

Kaebuse kohaselt on maakonna valimiskomisjon järelevalve algatamise asjaoludes esitanud kolm valeväidet. Kaebaja leiab järgmist:
1) kaebaja ei ole väitnud, et ta viibib enam-vähem igapäevaselt Võru Linnavalitsuse hoones;
2) kaebaja on selgesõnaliselt kinnitanud, et tema kasutusse ei ole antud Võru Linnavalitsuse töötelefoni ega -arvutit;
3) maakonna valimiskomisjon on leidnud, et kaebaja viibib linnavalitsuse osakonnajuhatajate koosolekul nagu ka teised linnavalitsuse töötajad ja ametnikud. Kaebaja on viibinud linnapea palvel kokku kolmel viidatud koosolekul.

Kaebaja leiab, et maakonna valimiskomisjon on alustanud järelevalvemenetlust kindla seisukohaga – tegemist on töölepinguga. Kõiki tõendeid ja ütlusi on esitletud ja hinnatud üksnes töölepingu seaduses esitatu valguses, heites kõrvale ja jättes hindamata võlaõigusseaduses käsunduslepingut käsitlevad normid ja kaebuse esitaja poolt antud ütlused ehk lepingupoolte tegeliku tahte.

Kaebaja leiab, et maakonna valimiskomisjoni otsus jätta hindamata taotluse esitajate kaebeõiguse esinemine või selle puudumine on õigusvastane. KOVVS näeb ette alama astme valimiskomisjoni otsuste üle järelevalve teostamise võimalust üksnes kaebuse, mitte omaalgatusliku initsiatiivi alusel. Maakonna valimiskomisjoni otsusest ei ole tuvastatav, miks on jäetud kaebeõiguse esinemine või selle puudumine tuvastamata. Kaebaja leiab, et kaebeõiguse puudumisel tulnuks esitatud kaebus (taotlus) jätta käiguta.

Kaebaja leiab, et maakonna valimiskomisjon on välistanud eos võimaluse käsunduslepingu esinemiseks. Maakonna valimiskomisjoni otsuse punktis 6 on asutud enne käsunduslepingu esinemise kontrollimist võlaõigusseaduses sätestatu kohaselt seisukohale, et kui isik teeb teisele isikule tööd, mille tegemist võib vastavalt asjaoludele oodata üksnes tasu eest, eeldatakse töölepingu olemasolu. See on vastuolus lepinguõiguse üldpõhimõtete ja seaduste hierarhiaga. Maakonna valimiskomisjoni loogikat järgides tuleks igat võlaõiguslikku lepingut alati ja igal juhtumil käsitleda töölepinguna kui üks isik teeb teisele isikule tööd, mille tegemist võib vastavalt asjaoludele oodata üksnes tasu eest. Ehk esineks justkui eeldus, et kõik käsunduslepingud on töölepingud, kui tööandja ei tõenda teisiti. Juhindudes õigusaktide hierarhiast on võlaõigusseadus üldseadus ja töölepingu seadus eriseadus ehk käsunduslepingu olemasolu või selle puudumise tuvastamisel tuleb seda hinnata eelkõige võlaõigusseaduses käsunduslepingu kohta sätestatud normide kohaselt ja juhul kui leiab tuvastamist, et kontrollitav leping ei sobi vastavasse normistikku, tuleb pöörduda eriseaduste poole.

Kaebaja leiab, et maakonna valimiskomisjon järgib otsuse punktis 7 järjekindlalt eeldust, et tegemist on töölepinguga ning heidab kõrvale kõik selle seisukoha vastu esitatud tõendid. Nii näiteks osundatakse rõhutatult seisukohale, et kui töö tegija lahendab jooksvaid probleeme, olles tööandjale pidevalt kättesaadav, täites tema juhiseid ja alludes asutuse sisekorrale, on tegemist töölepinguga. Paraku jäetakse tõendid esitatuga kõrvutamata (jooksvate probleemide lahendamine, tööandjale kättesaadavuse hindamine, juhiste täitmise tuvastamine, sisekorrale allumine). Ka on maakonna valimiskomisjon jõudnud arvamusele, et kui käsundiandja on lepingusse sisse toonud enese kaitseks regulatsiooni oma maine, seadustest tulenevate nõuetest kinnipidamise ja vara tagastamise nõude, on tegemist töösuhet kinnitava asjaoluga, mitte VÕS § 625 ja 626 kohase regulatsiooniga.

Kaebuse esitajale on arusaamatu (otsuses tuvastamata), mil viisil on jõudnud maakonna valimiskomisjon otsuse punktis 8 tõdemuseni, et Mati Kitsik kasutab käsundiandja vara ja töövahendeid. Asjas on tõendatud, et Võru Linnavalitsus ei ole andnud kaebuse esitaja kasutusse käsundiandjale kuuluvat vara (maakonna valimiskomisjoni viite kohaselt tööandja töövahendid, materjalid ja seadmed), mille kasutamise võimalus on tehtud võimalikuks lepingu punktiga 3.1.8 ja mille korral on reguleeritud ka võimaluse kasutamisel vara kasutamise reeglistik.

Kaebaja leiab, et vaidlustatud otsuse punkti 10 lõppjäreldus on vale, kuna esitatud tulemuseni on jõutud vale lähtealuse kasutamise tõttu (TLS, mitte VÕS § 621).

Kaebuse esitaja hinnangul on üldteada, et tasuta tööd tehakse (kui üldse tehakse) vabatahtlikkuse alusel peamiselt kolmandas sektoris. Seega tuleb asuda seisukohale, et igat võlaõiguslikku (sealhulgas ka tööõiguse regulatsioonile allutatud töölepingut) lepingut tuleb käsitleda lepinguna, mida täidetakse üksnes tasu eest. Esitatud seisukoht ei tähenda, et maakonna valimiskomisjoni poolt tuvastatud fakt oleks käesolevas vaidluses oluline. Pigem näeb kaebuse esitaja siin ohtu, et maakonna valimiskomisjon riigi esindajana proovib juurutada uut, kuid valet, juba nimetatud seisukohta – kõik käsunduslepingud on töölepingud kui tööandja ei tõenda teisiti.

Kaebaja ei nõustu maakonna valimiskomisjoni otsuse punktis 11 esitatud seisukohaga, mille kohaselt on nad tuvastanud töösuhte olemasolu. Tööõiguslik regulatsioon on kehtestatud töötajate kaitseks tööandjate vastu, mitte vastupidi. Kaebuse esitaja hinnangul ei saa mitte ühegi seaduse või õigusaktiga sundida kedagi töösuhtesse, kui isik ise seda ei soovi ja seda sõltumata tööandja väidetest.

Kaebuse esitaja ei saa nõustuda maakonna valimiskomisjoni väitega, et käsunduslepingu mõte on saavutada mingi kindel eesmärk, milles saab kokku leppida ja mida on võimalik saavutada. Maakonna valimiskomisjoni poolt esitatud väited iseloomustavad pigem töövõtulepingut. Seetõttu ei ole pädev ka väide, et käsunduslepingus peab olema kokku lepitud kuidas täitmise tulemus edastatakse ja kuidas loetakse tulemus saavutatuks. Iga käsundusleping on ainulaadne ja sõlmitakse käsundi iseloomust tulenevalt vastavalt poolte tahtele.

Võru Maakonna Valimiskomisjoni seisukoht

Maakonna valimiskomisjon vaidleb oma 7.11.2014 kirjas kaebusele vastu, jääb oma 4.11.2014 otsuses toodud seisukohtade juurde ning palub jätta kaebus rahuldamata. Maakonna valimiskomisjon selgitab, et kaebaja seisukoht, et maakonna valimiskomisjon on oma otsuses esitanud valeväiteid, ei vasta tõele, kuna nn valeväited on võetud maakonna valimiskomisjoni 4.11.2014 otsuse algusosast, kus komisjon on peatükis „Järelevalve algatamise asjaolud“ toonud ära 3.10.2014 maakonna valimiskomisjonile taotluse esitanud Tarmo Piirmanni ja Jüri Kaveri väited, mida ei ole võimalik käsitleda maakonna valimiskomisjoni väidete ja seisukohtadena. Maakonna valimiskomisjoni seisukohad on esitatud peatüki „Maakonna valimiskomisjoni seisukoht“ punktides 5–11.

Maakonna valimiskomisjon leiab, et ta ei ole järelevalve algatamisel oma pädevust ületanud. Maakonna valimiskomisjon juhindus järelevalve algatamise otsuse tegemisel KOVVS §-st 18, mille kohaselt on maakonna valimiskomisjoni ülesanne juhendada valla ja linna valimiskomisjone ning jaoskonnakomisjone, valvata nende tegevuse järele ning täita muid käesolevast seadusest tulenevaid ülesandeid. Sellest tulenevalt on maakonna valimiskomisjonil õigus iseseisvalt otsustada talle seadusega pandud ülesannete täitmise üle, sh otsustada järelevalve algatamise vajaduse üle.

Maakonna valimiskomisjoni 4.11.2014 otsusest ilmneb üheselt, et järelevalvemenetlus piirnes üksnes käsunduslepingu analüüsiga ja sellele hinnangu andmisega, kuna järelevalve läbiviimise taotlus oli ajendatud asjaolust, et Võru Linnavolikogu liikmed Tarmo Piirmann ja Jüri Kaver leidsid, et Võru Linnavolikogu liikme Mati Kitsiku volitused on ennetähtaegselt lõppenud ja tema asemele tuleks nimetada asendusliige. KOKS § 18 lõike 1 punkt 6 nimetab volikogu liikme volituste lõppemise alusena ametnikuks nimetamist või töötamist töölepingu alusel. Selleks tuli maakonna valimiskomisjonil kindlaks teha, kas esineb KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 märgitud asjaolu – ametnikuks nimetamine või töötamine töölepingu alusel. Maakonna valimiskomisjon, asja menetledes, välistas Mati Kitsiku töötamise ametnikuna otsuses toodud põhjendustel ja keskendus oma seisukoha kujundamisel ainult sellele, kas Võru Linnavalitsuse ja Mati Kitsiku vahel 28.11.2013 sõlmitud leping, mida pooled nimetavad käsunduslepinguks, on käsundusleping või vastab oma sisuliste tunnuste poolest tegelikult töölepingule.

Vabariigi Valimiskomisjoni seisukoht

1.  Esmalt käsitleb Vabariigi Valimiskomisjon maakonna valimiskomisjoni pädevust järelevalve läbiviimisel. KOVVS § 18 lõike 1 kohaselt on maakonna valimiskomisjoni üheks ülesandeks valvata valimiskomisjonide tegevuse järele. Järelevalve algatamisel ei ole valimiskomisjon seotud sellega, kas selles küsimuses on esitatud KOVVS § 62–63 kohane kaebus KOVVS §-s 64 sätestatud korras. See, et maakonna valimiskomisjon on saanud toimunu   asjaoludest teadlikuks isikute kaudu, kellel KOVVS mõttes puudub kaebeõigus, ei vabasta valimiskomisjoni kohustusest valvata alama astme valimiskomisjonide tegevuse üle.

2. KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud asjaolu saabumisel lõppevad volikogu liikme volitused automaatselt (vt RKPJKo 30.11.2010, 3-4-1-17-10 p 18). Asendusliikme määramisel peab valimiskomisjon kindlaks tegema, kas esineb asjaolu, mis tingib volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise. Käesoleval juhul tuleb valimiskomisjonil KOKS § 20 lõike 1 alusel asendusliikme määramisel hinnata, kas volikogu liikme volitused on enne tähtaega lõppenud sama valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel töötamise tõttu. Vajadusel tuleb valimiskomisjonil tõlgendada volikogu liikmega sõlmitud lepingut (vt RKPJKo 5.05.2014, 3-4-1-15-14 p 33–34). Seda ongi Võru Maakonna Valimiskomisjon järelevalve käigus teinud. 

3. Vabariigi Valimiskomisjon märgib, et Võru Maakonna Valimiskomisjon on järelevalve algatanud ning seda põhjendanud 8.10.2014 otsusega nr 1-3/8, mida kaebaja vaidlustanud ei ole.

4. Kaebaja on viidanud, et maakonna valimiskomisjon on järelevalve algatamise asjaoludes esitanud valeväiteid kaebaja tegevuse kohta. Nagu on selgitanud ka maakonna valimiskomisjon  oma 7.11.2014 kirjas, on tegemist taotluse esitajate väidetega. Maakonna valimiskomisjon on neid väiteid refereerinud järelevalve algatamise asjaolude seas, kuid see ei tähenda, et maakonna valimiskomisjon nende väidete tõesust vaikimisi aktsepteeriks. Vabariigi Valimiskomisjon  ei nõustu ka kaebaja seisukohaga, et maakonna valimiskomisjon on alustanud järelevalvemenetlust kindla seisukohaga, et kaebajaga sõlmitud lepingu näol on tegemist töölepinguga. Valimiskomisjonil on kohustus välja selgitada menetletavas asjas olulise tähtsusega asjaolud ning vajadusel koguda tõendeid oma algatusel (vt RKPJKo 14.11.2005, 3-4-1-27-05, p 9). Asjaolu, et järelevalve läbiviimise ajendiks olid taotluses esitatud väited, ei tähenda, et maakonna valimiskomisjon eeldanuks nende väidete tõesust. Maakonna valimiskomisjoni järelevalve arutluskäik ja põhistus on toodud maakonna valimiskomisjoni 8.10.2014 otsuses nr 1-3/8 ja 4.11.2014 otsuses nr 1-3/9.

5. Kaebaja on leidnud, et maakonna valimiskomisjoni seisukohad vaidlustatud otsuse punktides 6-7 on ekslikud. Vaidlustatud otsuse punktis 6 on maakonna valimiskomisjon tsiteerinud TLS § 1 lõiget 2 ning punktis 7 käsitlenud TLS § 1 ja VÕS § 619. Kumbki vaidlustatud otsuse punkt ei käsitle kaebajaga sõlmitud lepingu sisu, vaid käsitleb töölepingu ja käsunduslepingu vahekorda ning nende eristamise kriteeriume kehtiva õiguse kohaselt, lähtudes töölepingu seadusest, võlaõigusseadusest ja Riigikohtu lahenditest.

6. Vabariigi Valimiskomisjon nõustub maakonna valimiskomisjoni 4.11.2014 otsuse nr 1-3/9 II ja III osas esitatud seisukohtadega, lepingu sisu analüüsiga, samuti järeldusega, et Mati Kitsiku töötamine Võru Linnavalitsuses 18.11.2013 sõlmitud käsunduslepingu nr 1121 alusel on tegelikult töötamine töölepingu alusel KOKS § 18 lõige 1 punkti 6 mõttes. Vabariigi Valimiskomisjon ei korda neid seisukohti oma otsuses.

7. Vabariigi Valimiskomisjon märgib, et Mati Kitsik on esitanud omapoolsed vastuväited faktiliste asjaolude kohta, nii Vabariigi Valimiskomisjonile esitatud kaebuses kui ka kaebusele lisatud selgitustes. Kaebaja on väitnud, et Võru Linnavalitsus ei ole andnud kaebuse esitaja kasutusse käsundiandjale kuuluvat vara, ta on valdavalt teinud tööd oma elukohas, ta ei ole kokku leppinud tööaega, samuti et tema tahe ja soov oli sõlmida käsundusleping. Vabariigi Valimiskomisjon märgib, et valimiskomisjonil puudub käesoleva kaebemenetluse käigus võimalus viidatud asjaolusid täiendavalt kontrollida, kuid kaebaja kirjeldatud lepingu täitmise asjaolud ei ole sellised, mis oleksid asja lahendamisel määrava tähendusega. Maakonna valimiskomisjon on õigesti leidnud, et tööaja mittemääratlemine ning töötamine elukohas ei välista töölepingu olemasolu. Seda ei välista ka tööandja vara mittekasutamine. Samuti ei saanud Võru Maakonna Valimiskomisjon järelevalve läbiviimisel lähtuda üksnes kaebaja väidetavast soovist ja tahtest lepingu sõlmimisel, vaid pidi hindama lepingu sisu.

8. Ülaltoodust tulenevalt tuleb kaebus jätta rahuldamata.

Lähtudes KOVVS § 65 lõike 5 punktist 1 Vabariigi Valimiskomisjon otsustab:

Jätta Mati Kitsiku kaebus rahuldamata.

Vastavalt kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-le 66 võib huvitatud isik, kes leiab, et Vabariigi Valimiskomisjoni otsusega rikutakse tema õigusi, esitada otsuse peale kaebuse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduses ettenähtud korras Riigikohtule. Kaebus esitatakse Riigikohtule kolme päeva jooksul Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse teatavakstegemisest arvates Vabariigi Valimiskomisjoni kaudu.