30. jaanuaril 2017. a esitas EST-FOR Invest OÜ (edaspidi Est-For) Rahandusministeeriumile (edaspidi RaM) taotluse riigi eriplaneeringu algatamiseks, et rajada puidurafineerimistehas (edaspidi ka tehas).1
12. mail 2017. a algatas Vabariigi Valitsus korraldusega nr 141 „Puidurafineerimistehase püstitamiseks ja selle toimimiseks vajaliku taristu rajamiseks riigi eriplaneeringu ja keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamine“2 (edaspidi VV korraldus) riigi eriplaneeringu. Riigi eriplaneeringu koostamise eesmärk on leida tehase püstitamiseks ja selle toimimiseks vajaliku taristu rajamiseks sobivaim asukoht Viljandi ja Tartu maakonnas Emajõe vahetus läheduses ja koostada sobivasse asukohta detailne lahendus ehitusõiguse määramiseks.
10. juulil 2017. a sõlmisid RaM ja Est-For riigi eriplaneeringu koostamiseks ja mõjude hindamiseks koostöökokkuleppe (edaspidi leping).3 Lepingu p 4.1.1 järgi kinnitab Est-For, et on teadlik sellest, et lepingu sõlmimine ei tekita õiguspärast ootust planeeringu sisu suhtes ega õiguspärast ootust, et planeering võetakse vastu või kehtestatakse sõltumata planeeringu menetlemise ajast ja kulutustest. Lepingu p 4.1.4 alusel võib planeeringu koostamise planeerimisseaduses sätestatud mõjuvatel põhjustel lõpetada. Lepingu p 4.3 järgi ei hüvita RaM seadustest tulenevatel põhjustel planeeringu menetlemise peatamisest või lõpetamisest tulenevaid võimalikke kahjusid ning Est-Fori tehtud kulutusi. Lepingu p 2.2 kohaselt tasub Est-For planeeringu koostamise ja selleks vajalike uuringute tellimiseks tarvilike teenuste eest. Praeguseks ei ole planeeringu koostamiseks ja selleks vajalike uuringute tellimiseks kulutusi tehtud.
17. augustil 2017. a avaldas Riigi Tugiteenuste Keskus riigihanke riigi eriplaneeringu koostamise ja keskkonnamõju strateegilise hindamise konsultandi leidmiseks ning riigi eriplaneeringuga seotud uuringute tegemiseks. Pooleliolevate vaidluste tõttu ei ole konsultandiga töövõtulepingut sõlmitud ega riigi eriplaneeringut sisuliselt koostama asutud.
VV korraldusega algatatud riigi eriplaneeringu koostamise ja keskkonnamõju strateegilise hindamise (edaspidi KSH) lõpetamiseks esitasid kohtule kaebuse esialgu eri keskkonnaorganisatsioonid (haldusasi 3-17-1897 (MTÜ Eesti Metsa Abiks, kohtuotsus jõustunud) ja haldusasi 3-17-2132 (MTÜ Emajõe Kaitseks, kohtuotsus jõustunud)) ning hiljem ka Tartu linn (haldusasi 3-18-982, kohtuotsus jõustumata).
17. novembril 2017. a moodustasid Tartu linnaosaseltsid tehase kavandamise tõttu algatusrühma Tartu puhta õhu ja vee kaitseks.4, 5
7. märtsil 2018. a andis Tartu apelli töörühm Tartu Linnavolikogu erakorralisel istungil Tartu linnapeale ja volikogu esimehele üle petitsiooni tehase vastu.6
7. märtsil 2018. a võttis Tartu Linnavolikogu vastu deklaratsiooni VV korraldusega algatatud riigi eriplaneeringu koostamise menetluse lõpetamiseks.7 Deklaratsiooni poolt olid kõik istungil osalenud volikogu liikmed, ühtegi vastuhäält ei olnud.
9. märtsil 2018. a esitas Tartu Linnavolikogu Vabariigi Valitsusele avalduse VV korraldusega algatatud riigi eriplaneeringu lõpetamiseks (kiri nr 9-3.2/07241).8
19. märtsil 2018. a esitas Tartu Linnavalitsus Vabariigi Valitsusele taotluse VV korraldusega algatatud riigi eriplaneeringu koostamise lõpetamiseks (kiri nr 9-3.2/07241).9
22. märtsil 2018. a toetas Tartu Vallavolikogu otsusega nr 21 „Ühinemine Tartu Linnavolikogu avaldusega“ Tartu Linnavolikogu 7. märtsi 2018. a istungil tehtud avaldust.
28. märtsil 2018. a kogunes Tartumaa Omavalitsuste Liidu üldkoosolek ja otsustas toetada Tartu Linnavalitsuse taotlust lõpetada VV korraldusega algatatud riigi eriplaneering. Tartumaa Omavalitsuste Liitu kuuluvad kõik VV korraldusega määratud planeeringuala Tartu maakonna kohaliku omavalitsuse üksused.
17. aprillil 2018. a teavitas riigihalduse minister Jaak Aab Tartu Linnavolikogu ja Tartu Linnavalitsust (kiri nr 15-1/2115-2), et Vabariigi Valitsus arutas nimetatute pöördumisi 5. aprillil 2018. a toimunud valitsuskabineti nõupidamisel. Valitsuskabineti nõupidamisel oldi seisukohal, et riigi eriplaneeringu koostamisse tuleb omavalitsused kaasata vastavalt planeerimisseadusele. Vajaduse korral tuleb kaasata väliseksperte.10
17. mail 2018. a esitas Tartu linn Tallinna Halduskohtule kaebuse kohustada Vabariigi Valitsust lõpetama VV korraldusega algatatud riigi eriplaneeringu koostamine ja KSH või kohustada Vabariigi Valitsust uuesti otsustama haldusakti andmist riigi eriplaneeringu koostamise ja KSH lõpetamiseks. Alternatiivina palus Tartu linn tuvastada VV korralduse õigusvastasus ning Vabariigi Valitsuse 5. aprilli 2018. a otsuse õigusvastasus (haldusasi 3-18-982, kohtuotsus jõustumata).
Mais ja juunis toimusid Tartu maakonnas meeleavaldused kavandatava tehase vastu.
21. juunil 2018. a arutas Vabariigi Valitsus valitsuskabineti nõupidamisel tehase püstitamiseks vajaliku riigi eriplaneeringuga seonduvat. Arutelu tulemusel andis Vabariigi Valitsus RaMile ülesande alustada riigi eriplaneeringu koostamise ja planeeringu KSH lõpetamise menetlust.
22. juunil 2018. a toimunud kohtumisel teavitas RaM Est-Fori VV korraldusega algatatud riigi eriplaneeringu koostamise ja selle KSH lõpetamise menetlusega alustamisest.
3. juulil 2018. a edastas Tartu Vallavolikogu RaMile enda 28. juuni 2018. a otsuse nr 40 „Võimaliku asukohana Tartu valda puidurafineerimistehase (tselluloositehase) rajamisega mittenõustumine“.11
13. septembril 2018. a esitati käesoleva korralduse eelnõu kooskõlastamiseks Keskkonnaministeeriumile (edaspidi KeM) ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile (edaspidi MKM).12, 13 Eelnõu saadeti samal päeval arvamuse avaldamiseks ja vastuväidete esitamiseks Est-Forile, Viljandi vallale, Tartu linnale, Tartu vallale, Elva vallale, Kambja vallale, Kastre vallale, Luunja vallale ja Peipsiääre vallale.14, 15 Eelnõu kohta avaldasid arvamust või esitasid vastuväited Kastre vald, Tartu Vallavalitsus, Tartu Linnavalitsus ja Est-For.
27. septembril 2018. a kirjutas Kastre Vallavalitsus, et tal ei ole vastuväiteid Vabariigi Valitsuse korralduse „Puidurafineerimistehase püstitamiseks ja selle toimimiseks vajaliku taristu rajamiseks riigi eriplaneeringu koostamise ja keskkonnamõju strateegilise hindamise lõpetamine“ eelnõu kohta. Korralduse eelnõu on vajalikul määral ning arusaadavalt põhjendatud ja motiveeritud (kiri nr 5-2/1077-1).16
1. oktoobril 2018. a nõustus Tartu Vallavalitsus eelnõus esitatud seisukohtadega (kiri nr 7-6/2229-2).17 Lisaks palus vallavalitsus eelnõus viidata Tartu Vallavolikogu 22. märtsi 2018. a otsusele nr 21. Nimetatud otsusega toetas Tartu Vallavolikogu Tartu Linnavolikogu 7. märtsi 2018. a istungil tehtud avaldust. Ettepanekut on arvestatud.
8. oktoobril 2018. a esitas Est-For põhjendatud taotluse pikendada Vabariigi Valitsuse korralduse „Puidurafineerimistehase püstitamiseks ja selle toimimiseks vajaliku taristu rajamiseks riigi eriplaneeringu koostamise ja keskkonnamõju strateegilise hindamise lõpetamine“ eelnõu kohta arvamuse ja vastuväidete esitamise tähtaega kuni 30. novembrini 2018. a.18
12. oktoobril 2018. a pikendas RaM kõikide menetlusosaliste arvamuse ja vastuväidete ärakuulamise tähtaega 21 päeva võrra (kiri nr 15-1/7636-2). Esialgu määratud tähtaja pikendamisega 21 päeva võrra on RaMi hinnangul tagatud kõikidele menetlusosalistele võimalus esitada eelnõu kohta oma arvamus ja vastuväited.19
29. oktoobril 2018. a nõustus Tartu Linnavalitsus, et Vabariigi Valitsuse korraldusega nr 141 algatatud riigi eriplaneeringu koostamine ja KSH tuleb lõpetada (kiri nr 9-3.2/07241).20 Lisaks pidas Tartu Linnavalitsus vajalikuks täpsustada eelnõu seletuskirja. Kõiki ettepanekuid on arvestatud. 7. novembril 2018. a esitas Tartu Linnavalitsus täiendavalt vastuväited Est-Fori eelnõu kohta esitatud arvamusele (kiri nr 9-3.2/07241).21
30. oktoobril 2018. a esitas Viru-Nigula Vallavalitsus Vabariigi Valitsusele seisukoha laiendada VV korraldusega algatatud riigi eriplaneeringu planeeringuala Viru-Nigula valla territooriumile (kiri nr 14-3/1652).22 Lisaks on Viru-Nigula Vallavolikogu 25. oktoobri 2018. a otsusega nr 97 toetanud Est-Fori taotlust algatada planeering Viru-Nigula vallas. Ettepanekut ei arvestatud, põhjendused on esitatud Est-Fori seisukohtadega arvestamata jätmise selgituse juures.
31. oktoobril 2018. a esitas Häädemeeste Vallavolikogu Vabariigi Valitsusele taotluse VV korraldusega algatatud riigi eriplaneeringu koostamise lõpetamiseks (kiri nr 6-3/1694).23
2. novembril 2018. a esitas Est-For eelnõu kohta vastuväited ja seisukohad ja lisas ka Saarde Vallavolikogu 17. oktoobri 2018. a otsuse nr 4324, Viru-Nigula valla 30. oktoobri kirja nr 14-3/1652 (viidatud eespool) ja Est-Fori nõusoleku Viru-Nigula valla 30. oktoobri 2018. a kirjaga nr 14-3/1652.25, 26
Est-For ei nõustu VV korraldusega algatatud riigi eriplaneeringu ja KSH lõpetamisega. Est-For toob esile, et korralduse eelnõus ja eelnõu seletuskirjas ei ole tuvastatud suure riikliku huvi äralangemist. Korralduse eelnõu lähtub vaid väidetavast regionaalse iseloomuga avalikust huvist. Est-Fori hinnangul ei saa väidetav ülekaalukas avalik regionaalne huvi prevaleerida Vabariigi Valitsuse poolt riigi eriplaneeringu algatamisel tuvastatud suure riikliku huvi üle. Seda eriti praeguses olukorras, kus mõjude hindamist ei ole isegi veel alustatud.
Veel tegi Est-For ettepaneku muuta riigi eriplaneeringu algatamise VV korraldust selliselt, et riigi eriplaneeringu planeeringuala hõlmaks Pärnu maakonna Saarde valla ja Lääne-Viru maakonna Viru-Nigula valla territooriumi.
Lisaks nähtub Est-Fori kirjast, et konsultatsioonid kohaliku omavalitsuse üksustega on alles pooleli, ja sellest võib järeldada, et planeeringuala laiendamise ettepanek ei ole lõplik. Seepärast oleks võimalik planeeringuala laiendamine praegu ennatlik.
Vabariigi Valitsus kaalub esitatud arvamusi ja vastuväiteid. Käesolevas korralduses on esitatud põhjendused, miks on praegusel juhul riigi eriplaneeringu koostamine ja KSH otstarbekas lõpetada.
Riigi huvi realiseerimist võib kaaluda ka mõnes teises asukohas kui VV korraldusega piiritletud planeeringualal (näiteks Pärnu, Lääne-Viru, Põlva ja Võru maakonnas).
Puidurafineerimistehase riigi eriplaneeringu planeeringuala ei laiendata, sest ei ole selge, millist maa-ala see Pärnu, Lääne-Viru, Põlva ja Võru maakonnas või Eestis üldse hõlmama peaks. Praegu ei ole võimalik ühelegi Est-Fori arvamuses nimetatud valla territooriumile riigi eriplaneeringu planeeringuala laiendada. Näiteks jääb selgusetuks, millist mageveeressurssi (üks tehase asukohavaliku baaskriteeriume, mis on toodud Est-For 30. jaanuaril 2017. a esitatud riigi eriplaneeringu algatamise taotluses) kasutataks puidurafineerimistehase käitamiseks, kui seda soovitakse kavandada Viru-Nigula valda.
Saarde valda puidurafineerimistehast planeerides ei piisaks sellest, et planeeringuala hõlmab üksnes Saarde valla territooriumi. Sellisel juhul peaks planeeringuala olema määratud ka maa-alale, kus asuvad tehase toimimiseks vajalikud kommunikatsioonid (sh torujuhtmed toorvee ja heitvee juhtimiseks). Seega peaks planeeringuala asuma näiteks ka Häädemeeste valla territooriumil, kes esitas 31. oktoobril 2018. a Vabariigi Valitsusele taotluse VV korraldusega algatatud riigi eriplaneeringu koostamise lõpetamiseks.
Veel tuleb märkida, et Est-Fori ja kohaliku omavalitsuse üksuste vahelisi konsultatsioone silmas pidades ei pruugi tehase kavandamise järgmiseks sammuks olla poolelioleva riigi eriplaneeringu planeeringuala laiendamine. Järgmiste sammudena tulevad kõne alla näiteks ka uuringute tegemine enne lõpliku planeeringuala määramist või planeeringuliigi valimist. Lõppastmes on sama eesmärk (puidurafineerimistehase püstitamine) võimalik saavutada ka nii, et lõpetatakse poolelioleva riigi eriplaneeringu koostamine ja pärast lõpliku planeeringuala selgumist algatatakse uus riigi eriplaneering või kohaliku omavalitsuse eriplaneering. Samuti on võimalik puidurafineerimistehase asukoha valimine üldplaneeringu koostamise käigus.
2. ÕIGUSLIK ALUS
Planeerimisseaduse (edaspidi PlanS) § 29 lõike 1 kohaselt võib riigi eriplaneeringu koostamise algataja riigi eriplaneeringu koostamise ja keskkonnamõju strateegilise hindamise lõpetada eelkõige punktides 1–3 sätestatud juhtudel. PlanS § 29 lõike 1 punktides 1–3 kehtestatud riigi eriplaneeringu ja KSH lõpetamise aluste loetelu ei ole ammendav. Ka planeerimisseaduse eelnõu seletuskirjas selgitatakse, et ei ole välistatud riigi eriplaneeringu koostamise lõpetamine muudel juhtudel kui sättes nimetatud põhjused.27 Seega on Vabariigi Valitsusele kui riigi eriplaneeringu ja KSH algatajale ja kehtestajale jäetud avar kaalutlusruum, millistel juhtudel võib ta riigi eriplaneeringu ja KSH koostamise lõpetada.
PlanS § 28 lõike 2 punkti 2 kohaselt ei algatata riigi eriplaneeringu koostamist ja KSH-d juhul, kui selleks on ülekaalukas avalikul huvil põhinev põhjus. Seega on ülekaalukas avalik huvi alus, millele tuginedes jäetakse riigi eriplaneeringu koostamine ja KSH algatamata. Tulenevalt eeltoodust on ülekaalukas avalik huvi põhjendatud juhul ka alus planeeringu lõpetamiseks, kui ülekaalukas avalik huvi avaldub pärast planeeringu algatamist.
Riigi eriplaneeringu koostamise võib lõpetada PlanS § 29 lõike 1 alusel, kui ilmnevad PlanS § 28 lõike 2 kohased asjaolud.
3. KAALUTLUSED
3.1. Planeerimisseaduse eesmärk
Ruumilise planeerimise regulatsiooni üldise eesmärgi kogu seaduse tõlgendamiseks ja kaalutlusõiguse teostamiseks sätestab PlanS § 1 lõige 1: „Käesoleva seaduse eesmärk on luua ruumilise planeerimise (edaspidi planeerimine) kaudu eeldused ühiskonnaliikmete vajadusi ja huve arvestava, demokraatliku, pikaajalise, tasakaalustatud ruumilise arengu, maakasutuse, kvaliteetse elu- ning ehitatud keskkonna kujunemiseks, soodustades keskkonnahoidlikku ning majanduslikult, kultuuriliselt ja sotsiaalselt jätkusuutlikku arengut.“.
PlanS eelnõu seletuskirja kohaselt on ruumilise planeerimise huvikeskmes inimene ja tema heaolu, samuti tema interaktiivne suhe keskkonnaga.28 Ruumiline planeerimine peab olema demokraatlik, kõikehaarav, funktsionaalne ning pikaajalisusele orienteeritud. Seadusega on seadusandja muu hulgas väljendanud, et PlanSga soovitakse tagada inimese ja tema heaolu kaitse. Seda eesmärki tuleb arvesse võtta PlanS üldise eesmärgi saavutamisel.
3.2. Riigi eriplaneering
3.2.1. Riigi eriplaneeringu eesmärk
Riigi eriplaneeringu eesmärk on sellise olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamine, mille asukoha valiku või toimimise vastu on suur riiklik või rahvusvaheline huvi. Riigi eriplaneering koostatakse eelkõige maakonnaüleste huvide väljendamiseks riigikaitse ja julgeoleku, energeetika, gaasi transpordi, jäätmemajanduse ning maavarade kaevandamise valdkonnas või eespool nimetatud huvide väljendamiseks avalikus veekogus ja majandusvööndis (PlanS § 27 lõige 1).
Riigi eriplaneeringu menetluses tuvastas RaM koostöös MKMi ning KeMiga suure riikliku huvi nii tehase toimimise kui ka asukoha vastu ja ei tuvastanud asjaolusid, mistõttu oleks tulnud riigi eriplaneering algatamata jätta. VV korralduse eelnõu kehtestamisele eelnenud eelnõu kohta arvamuste küsimisel ministeeriumidelt, kohaliku omavalitsuse üksusi koondavatelt organisatsioonidelt jt isikutelt ei ilmnenud samuti asjaolusid, mille tõttu tulnuks planeering algatamata jätta.29
VV korraldusega andis Vabariigi Valitsus RaMile ülesande selgitada planeerimismenetluses välja, kas tehase rajamine on võimalik, kuhu ja millistel tingimustel seda on Viljandi ja Tartu maakonnas Emajõe vahetus läheduses võimalik ehitada, millised olulised mõjud (sh keskkonnamõjud, sotsiaalsed, majanduslikud ja kultuurilised mõjud) sellega kaasnevad ning kas negatiivsed mõjud on leevendatavad.
3.2.2. Asukoha eelvalik ja detailne lahendus
Riigi eriplaneeringu regulatsiooni kohaselt koosneb eriplaneeringu menetlus kahest osast – asukoha eelvalikust ja detailse lahenduse koostamisest.
Esmalt tuleb välja selgitada, kas ehitise rajamiseks leidub määratud planeeringualal sobiv asukoht, võrrelda erinevaid sobivaid asukohti omavahel ja leida kõige sobivam asukoht, kus tehase rajamisega ei kaasne olulisi negatiivseid keskkonnamõjusid, majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi mõjusid või need mõjud on leevendatavad (PlanS §-d 30–41).
Pärast asukoha eelvaliku otsuse langetamist koostatakse riigi eriplaneeringu detailne lahendus (PlanS §-d 42–48). Riigi eriplaneeringu detailse lahenduse puhul on tegemist detailplaneeringu sarnase instrumendiga, millega määratakse kavandatavale ehitisele ehitusõigus ja lahendatakse muud detailplaneeringuga lahendatavad asjakohased ülesanded ning hinnatakse tegevusega kaasnevaid mõjusid.
3.2.3. VV korraldusega algatatud riigi eriplaneeringu asukoha eelvalik
Tulenevalt PlanS § 30 lõikest 2 on riigi eriplaneeringu asukoha eelvaliku olulisim eesmärk planeeringualal erinevate võimalike asukohtade võrdlemise teel leida kavandatavale tegevusele sobivaim asukoht. VV korralduse seletuskirja kohaselt on tehase rajamiseks sobiv asukoht, mis sobib nii tehase rajamiseks kui ka tasuvaks toimimiseks ning arvestab ümberkaudsete elanike, kogukondade ja looduse taluvuse ning vajadustega.30
Pärast VV korralduse vastuvõtmist selgus, et algatamisel kindlaks määratud planeeringualal ei ole ülekaalukal avalikul huvil põhineval põhjusel võimalik leida tehasele VV korralduse seletuskirjas kirjeldatud sobivat asukohta. Planeeringualale tehase rajamise vastuseisu on väljendanud Tartumaa Omavalitsuste Liit (kes koondab kõiki Tartu maakonda jääva planeeringuala kohaliku omavalitsuse üksusi), Tartu linn, Tartu vald, Tartumaa kohalikud kodanikuühendused ja keskkonnaorganisatsioonid. Tartumaa kohalike kodanikuühenduste vastuseisu iseloomustavad Tartu linnaosaseltside avalikud pöördumised, Tartu apelli petitsioonid ning laiaulatuslikud avalikud meeleavaldused Tartu linnas ja Tartu vallas Tabivere alevikus. Kohaliku omavalitsuse üksuste vastuseisu iseloomustavad pöördumised Vabariigi Valitsuse poole, samuti on Tartu linn esitanud kaebuse Tallinna Halduskohtusse ja toetuse arvamuse avaldamiseks saadetud riigi eriplaneeringu lõpetamise eelnõule. Keskkonnaorganisatsioonide vastuseisu iseloomustavad MTÜ Eesti Metsa Abiks ja MTÜ Emajõe Kaitseks kaebused kohtutele.
Eeltoodust nähtub, et Tartu maakonna olemasoleva keskkonna säilimist soovivad tungivalt Tartu maakonna kohaliku omavalitsuse üksused, kes väljendavad kohalikke huve, mis kannavad endas ka kogukondlikke väärtusi. Vabariigi Valitsusel on avar kaalutlusruum selliste huvide arvestamiseks. Kogukondlike väärtustega arvestamist toetab PlanS-s elukeskkonna parendamise põhimõte (PlanS § 8), mille kohaselt tuleb planeeringuga luua eeldused kasutajasõbraliku ning turvalise elukeskkonna ja kogukondlikke väärtusi kandva ruumilise struktuuri olemasoluks ja säilitamiseks ning esteetilise miljöö arenguks, säilitades olemasolevaid väärtusi.
Vabariigi Valitsus asus 21. juuni 2018. a valitsuskabineti nõupidamisel riigi eriplaneeringuga seonduvalt seisukohale, et käesoleval juhul ei ole mõistlik planeeringu menetlust jätkata. Konkreetsel juhul on võimalik suure riikliku huvi realiseerimine ka muus asukohas kui ainult Viljandi või Tartu maakonnas Emajõe vahetus läheduses. Sellele viitab ka Est-Fori 2. novembril 2018. a esitatud taotlus laiendada riigi eriplaneeringut Viru-Nigula valla territooriumile Lääne-Viru maakonnas ja Saarde valla territooriumile Pärnu maakonnas. Võimalik, et riigi eriplaneeringut saaks laiendada mujalegi Eesti territooriumile (Põlva ja/või Võru maakonda), sest Est-Fori ja kohaliku omavalitsuse üksuste konsultatsioonid ei ole veel lõppenud.
Hankevaidluste tõttu ei ole asukoha eelvaliku tegemisega alustatud. Seepärast on eespool loetletud osalised enda arvamust kavandatava riigi eriplaneeringu kohta väljendanud etteruttavalt. Sellest hoolimata arvestab Vabariigi Valitsus käesoleval juhul vastandlike ja põrkuvate huvide kaalumisel ülekaaluka avaliku huviga juba planeeringu menetluse praeguses etapis.
Lähtudes ülekaalukast avalikust huvist, ei ole Vabariigi Valitsuse hinnangul Tartu maakonnas kavandatava tehase asukoha eelvaliku tegemisel perspektiivi.
Üksnes planeeringuala Viljandi maakonda jääval osal riigi eriplaneeringu koostamise jätkamine muudaks aga planeeringuala niivõrd oluliselt, et muutuks kogu asukoha eelvaliku olemus. Planeeringuala peab olema piisavalt suur, et see võimaldaks kaaluda mitut võimalikku asukohta (PlanS § 30 lg 2). Jätkates riigi eriplaneeringu koostamist planeeringuala Viljandi maakonda jääval osal, jääks aga VV korraldusega määratud planeeringualast (Tartu ja Viljandi maakonnas, Emajõe läheduses) järele ainult ligi 5%. Seega on Vabariigi Valitsus seisukohal, et VV korraldusega määratud planeeringuala piires tehasele sobiliku asukoha leidmine ei ole käesoleval ajal heade väljavaadetega.
3.3. Riigi huvi ja ülekaalukas avalik huvi
Riigi huvi on käsitatud kui riigi üldise arengu seisukohalt vajalikku või riigikaitselist huvi, mis on väljendatud riiklikult kehtestatud strateegilistes jm dokumentides. Antud planeeringu puhul riigikaitselist puutumust ei ole.
Enne VV korraldusega riigi eriplaneeringu algatamist selgitas RaM välja, kas Est-Fori esitatud taotluses kirjeldatud tehase planeerimise vastu on praegusel juhul olemas suur riiklik huvi. VV korralduse ettevalmistamise käigus tuvastati suure riikliku huvina mõju riigi majandusele ning keskkonnale.
MKM tõi 28. märtsi 2017. a kirjas nr 1.1-16/17-003/17-2722 esile, et tehase rajamine aitab kaasa mitmete riiklike eesmärkide saavutamisele nii transpordi, energeetika kui ka majandusarengu valdkondades. Olulisemate strateegiliste dokumentidena, milles riigi huvi väljendatakse, nimetati muu hulgas „Eesti ettevõtluse kasvustrateegiat 2014–2020“, „Transpordi arengukava 2014–2020“, konkurentsivõime kava „Eesti 2020“ ja „Energiamajanduse arengukava aastani 2030“. KeM tõi 27. märtsi 2017. a kirjas nr 7-15/17/1716-3 riigi huvina esile Eesti metsamajanduse struktuuri mitmekesistamise ja tugevdamise ning puidutoorme väärindamise.
Avalik huvi on määratlemata õigusmõiste. Näiteks on õiguskirjanduses avaliku huvina (ka ühiskonna huvina) käsitatud kõike seda, mis puudutab kõikide eesmärke ja kutsub esile kõikide ühise tegemise. Veel on märgitud, et riigi huve ei saa vastandada avalikele huvidele ja avalik huvi paneb riigile kohustuse tegutseda kooskõlas selle huviga. Seega ei ole täitevvõim oma tegudes täiesti vaba, vaid seotud oma eesmärgiga, milleks on demokraatlikus riigis avaliku hüve või avaliku heaolu hoidmine ja edendamine.31 See asjaolu väljendub ka PlanS § 54 kohases sättes, mille järgi on igal isikul õigus riigi eriplaneeringu kehtestamise otsus vaidlustada, kui ta leiab, et otsus on vastuolus avaliku huviga.
Planeerimisotsuste puhul on tegemist eelkõige kaalutlusotsustega, mille eesmärgiks on anda otsustajale iga üksikjuhtumi puhul võimalus konkreetses olukorras sobivaim lahendus leida. Kaalutlusotsuse tegemisele eelneb kaalutlusõiguse teostamine, mille raames tuleb kaaluda ja tasakaalustada vastandlikke ja põrkuvaid huvisid. Pärast VV korraldusega riigi eriplaneeringu algatamist on ilmnenud ülekaalukas avalik huvi planeeringualal senise olukorra säilimiseks ning puudub teave mõjuvate asjaolude kohta, mis tingiksid tehase ehitamise just ja ainult VV korralduses määratud planeeringualale ning oleksid seetõttu kaalukamad avalikust huvist planeeringualal senise olukorra säilimiseks.
Seda enam, et riigi huvi on võimalik teostada teises asukohas või planeerides tehast mõne teise planeeringuliigiga (näiteks kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga). Vabariigi Valitsus on kaalunud, et riigi huvi tehase rajamiseks planeeringu algatamise VV korralduses määratud konkreetsele planeeringualale ei kaalu käesoleval juhul üles Tartu maakonna kohaliku omavalitsuse üksuste huvi väljakujunenud elu- ja looduskeskkonna säilimiseks ja kogukondlike väärtuste kaitsmiseks.
3.4. Huvide tasakaalustamise ja lõimimise põhimõte
Nõuded ruumilisele planeerimisele on sätestatud PlanS eraldiseisvate põhimõtetena §-des 8–12. Üheks üldiseks põhimõtteks on huvide tasakaalustamise ja lõimimise põhimõte.
PlanS § 10 lõike 1 kohaselt peab planeerimisalase tegevuse korraldaja tasakaalustama erinevaid huve, sealhulgas avalikke huve ja väärtusi, kaaluma neid vastavalt planeerimise põhimõtetele ja planeeringu eesmärkidele ning lõimima need planeeringulahendusse.
Vastavalt PlanS § 10 lõikele 2 peab riiklikku huvi väljendav planeering lähtuma riiklikest huvidest, arvestades võimaluse korral kohalikke huve ja vajadusi.
Lähtudes huvide tasakaalustamise ja lõimimise põhimõttest on RaM riigi eriplaneeringu koostamise korraldajana kohustatud planeeringulahenduse väljatöötamisel tasakaalustama ja kaaluma erinevaid huve.
Praegusel juhul põrkuvad planeeringumenetluses juba enne planeeringualal asukoha eelvalikule asumist kaks antud juhul vastandlikku huvi, mis välistavad Vabariigi Valitsuse hinnangul tasakaalustatud planeeringulahenduse väljatöötamise. Esiteks enne VV korralduse jõustumist välja selgitatud suur riiklik huvi tehase rajamiseks ja teiseks pärast VV korralduse jõustumist ilmnenud ülekaalukas avalik huvi väljakujunenud elu- ja looduskeskkonna säilimiseks. On selge, et tehase püstitamine ja selle toimimiseks vajaliku taristu rajamine muudab planeeringuala harjumuspärast elu- ja looduskeskkonda – keskkond kujundatakse ümber, suureneb liikluskoormus, suureneb välisõhu ja vee kvaliteedi halvenemise oht jne.
Riigi huvi (tehase toimimisest tingitud majandusvaldkonna strateegiliste eesmärkide saavutamise toetamine ja metsamajanduse tugevdamine) realiseerimist võib kaaluda ka mõnes teises asukohas kui VV korraldusega piiritletud planeeringualal (näiteks Pärnu, Lääne-Viru, Põlva ja Võru maakonnas). Planeeringuala laiendamise võimalust möönab oma arvamuses ka Est-For. Kuna aga on ilmselge, et ülekaalukas avalik huvi väljakujunenud elu- ja looduskeskkonna säilimiseks raskendab oluliselt VV korraldusega piiritletud planeeringualal Viljandi ja Tartu maakonnas tehasele sobiliku asukoha leidmist32, ja riigi huvi realiseerimist on praegusel juhul võimalik kaaluda teises asukohas, siis kaalub ülekaalukas avalik huvi selles kontekstis riigi huvi üles. Ülekaaluka avaliku huvi kaalukust huvide kaalumisel toetab ka PlanS seletuskiri33, mille kohaselt juhul, kui esineb ülekaalukas huvi, on teatud juhtudel siiski põhjendatud teiste huvide või väärtuste taandumine.
Eelnevast nähtub, et VV korraldusega kindlaks määratud planeeringualal ja taotluses kirjeldatud tehase jaoks ei ole planeeringumenetluses praegusel juhul võimalik planeerimise põhimõtteid arvestavat ja planeerimisseaduse eesmärki saavutada aitavat planeeringulahendust välja töötada. Arvestades, et juba menetluse alguses on ilmnenud asjaolud, mis oleksid saanud olla aluseks planeeringu algatamata jätmisele, ning tuvastatud on ülekaalukas avalik huvi senise olukorra säilimiseks, mis kaalub käesoleval juhul üles riigi huvi rajada tehas VV korralduses määratud alale, lõpetatakse riigi eriplaneeringu koostamine.
Riigi eriplaneering koostatakse riigi huvide väljendamiseks, seepärast on riigil õigus planeeringu koostamine ka lõpetada. Seda isegi siis, kui mõjusid ei ole veel hinnatud, kuid ilmnenud on olulised planeeringu lõpetamist tingivad asjaolud. Eriti kui riigi huvi on võimalik teostada teises asukohas või planeerides tehast mõne teise planeeringuliigiga (näiteks kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga).
Kuna tegemist on riigi huvidest lähtuva planeeringuga, siis ei saa selle lõpetamisel olla küsimuseks võimalik Est-Fori huvide (ettevõtlusvabaduse) riive. Est-Fori huve (ettevõtlusvabadust) ei ole Vabariigi Valitsuse hinnangul pöördumatult kahjustatud. Est-Fori ja RaMi sõlmitud lepingu punkti 4.1.1 järgi ei tekita lepingu sõlmimine õiguspärast ootust planeeringu sisu suhtes ega õiguspärast ootust, et planeering võetakse vastu või kehtestatakse sõltumata planeeringu menetlemise ajast ja kulutustest.
Haldusmenetluse seaduse § 5 lõike 2 kohaselt viiakse haldusmenetlus läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. Seega on menetluse lõpetamine kooskõlas ka haldusmenetluse eesmärgipärasuse põhimõttega. Menetluse jätkamine olukorras, kus on ilmselge, et menetluse tulemusena sellel planeeringualal PlanS eesmärki ja põhimõtteid arvestava planeeringu kehtestamise otsuseni ei jõuta, tooks kaasa põhjendamatuid aja- ja ressursikulutusi kõigile osalistele.
4. OTSUS
Lähtudes eeltoodust ja PlanS § 29 lõike 1 alusel ülekaalukal avalikul huvil põhineval põhjusel otsustab Vabariigi Valitsus:
1. Lõpetada Vabariigi Valitsuse 12. mai 2017. a korraldusega nr 141 „Puidurafineerimistehase püstitamiseks ja selle toimimiseks vajaliku taristu rajamiseks riigi eriplaneeringu ja keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamine“ algatatud riigi eriplaneeringu koostamine ja keskkonnamõju strateegiline hindamine.
2. Puidurafineerimistehase püstitamiseks ja selle toimimiseks vajaliku taristu rajamiseks riigi eriplaneeringu ja keskkonnamõju strateegilise hindamise lõpetamise korralduse ja seletuskirjaga saab tutvuda Rahandusministeeriumi veebilehel.34
5. VAIDLUSTAMINE
Korraldust on võimalik vaidlustada halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras 30 päeva jooksul korralduse Riigi Teatajas avaldamise päevast arvates.
______________________________
1 dokumendiregister.rahandusministeerium.ee/?id=57672209
2 Vabariigi Valitsuse 12.05.2017 korraldus nr 141
3 dokumendiregister.rahandusministeerium.ee/?id=61866362
4 www.tartu.ee/et/puidurafineerimistehas#Tartu-apell-ja-linnaosaseltside-algatusrühm
5 tartlane.ee/uudised/tartu-linnaosaseltside-algatus
6 tartuapell.voog.com/jooksev-info
7 info.raad.tartu.ee/dhs.nsf/web/viited/gpunid/GF73552A7839CB325C225824A00234133
8 dhs.riigikantselei.ee/avalikteave.nsf/documents/NT00320242?open
9 dhs.riigikantselei.ee/avalikteave.nsf/documents/NT003225E6?open
10 adr.rik.ee/ram/dokument/5693381
11 adr.rik.ee/ram/dokument/5858202
12 adr.rik.ee/ram/dokument/5970536
13 adr.rik.ee/ram/dokument/5970520
14 adr.rik.ee/ram/dokument/5970543
15 adr.rik.ee/ram/dokument/5970498
16 adr.rik.ee/ram/dokument/5993993
17 adr.rik.ee/ram/dokument/5998958
18 adr.rik.ee/ram/dokument/6013481
19 adr.rik.ee/ram/dokument/6020619
20 adr.rik.ee/ram/dokument/6046773
21 adr.rik.ee/ram/dokument/6064309
22 atp.amphora.ee/virunigulavv/index.aspx?itm=120617
23 dhs.riigikantselei.ee/avalikteave.nsf/documents/NT003379DA?open
24 atp.amphora.ee/saardevv/index.aspx?itm=196599
25 atp.amphora.ee/virunigulavv/index.aspx?itm=120809
26 adr.rik.ee/ram/dokument/6059173
27 Planeerimisseaduse eelnõu (571 SE) seletuskiri, lk 85
28 Planeerimisseaduse eelnõu (571 SE) seletuskiri, lk 7
29 www.rahandusministeerium.ee/sites/default/files/document_files/ruumiline/vv_korraldus_rep_algatamine_sk.pdf. VV korralduse seletuskirja lisa 1 eelnõu kooskõlastamise käigus esitatud märkuste ja ettepanekutega arvestamise tabel
30 VV korralduse seletuskiri, lk 1
31 K. Ikkonen. Avalik huvi kui määratlemata õigusmõiste. Juridica III/2005, lk 187–199
32 Sobiv on asukoht, mis sobib nii tehase rajamiseks kui ka tasuvaks toimimiseks ning arvestab ümberkaudsete elanike, kogukondade ja looduse taluvuse ning vajadustega (viide 31)
33 Planeerimisseaduse eelnõu (571 SE) seletuskiri, lk 42
34 www.rahandusministeerium.ee
]]>