Põhiõiguse piiramine on põhiseaduspärane juhul, kui piirangul on legitiimne eesmärk, piirang sobib selle eesmärgi saavutamiseks, on võimalikest sobivatest vahenditest kõige leebem ja mõõdupärane.
Vaatlusaluse seaduse § 27 lg 12-s sätestatud kohustus: „Käibedeklaratsiooni lisal kajastatakse 20-protsendise ja 9-protsendise käibemaksumääraga maksustatavate kaupade ja teenuste eest juriidilisele isikule, füüsilisest isikust ettevõtjale ning riigi-, valla- ja linnaasutusele väljastatud ning nendelt saadud arvete andmed, kui arve või arvete kogusumma ilma käibemaksuta on maksustamisperioodil ühe tehingupartneri kohta vähemalt 1000 eurot. Tehingupartneripõhist piirmäära arvestatakse ostu- ja müügiarvete puhul eraldi.“, piirab eelnõu menetlusmaterjalides (eelnõu seletuskirjad, asjatundjate ja huvigruppide arvamused, stenogrammid) leiduva teabe alusel hinnates ettevõtlusvabadust ebaproportsionaalselt. Isegi kui valitud meedet maksudistsipliini parandamiseks saab vaadelda sobivana (st see tõenäoliselt aitab vähemalt mõnevõrra eesmärkide täitumisele kaasa), on sedavõrd intensiivne põhiõiguse piirang ebaproportsionaalselt range. Seatud eesmärke on tõenäoliselt võimalik sama hästi või paremini täita teiste meetmete abil.
Käibemaksupettuste tõttu riigieelarvest puudujääva rahasumma vähendamise ja ettevõtjate ausa konkurentsi tagamise eesmärk on vaidlustamatult põhiseaduspärane ja nn käibemaksuaugu suurus kinnitab vajadust käibemaksupettuste tõkestamiseks samme astuda.
Ettevõtlusvabaduse piiramist (arvete eelkirjeldatud viisil deklareerimise kohustusega kaasnevat olulist ressursikulu ja ärisaladust sisaldava andmebaasi loomist) ei saa aga õigustada hüpoteetilise tõendamata oletusega, et maksudistsipliin paraneb ja nn maksuauk väheneb või väitega, et muudatus aitab kaasa riigieelarve täitumisele. Sedavõrd intensiivset piirangut saab vaadelda põhiseaduspärasena juhul, kui suudetakse erinevaid käibemaksupettuse liike ja tüüpnäiteid analüüsides tõestada, et senised käibe varjamise ja riigilt käibemaksu väljapetmise skeemid (nt nn arvevabrikute kasutamine) muutuvad uue regulatsiooni tingimustes kas võimatuks või siis oluliselt kergemini avastatavaks ja neid ei ole võimalik kiiresti asendada uute tõhusate pettuseskeemidega.
Antud juhul ei ole sellist analüüsi tehtud. Pigem mööndakse, et ettevõtjatele pandav lisakohustus nn arvevabrikuid ega käibe varjamist otseselt ei tõkesta. Samuti on välja toodud, et lühikesest maksustamisperioodist ja deklareerijate suurest hulgast ning raamatupidamise erinevast praktikast tingituna hakkaks kõikide andmete automaatne võrdlemine maksuhaldurile edastama massiliselt veateateid, mis ei viita maksupettusele. Kui tegelikult kontrollitakse ikkagi vaid n-ö riskigruppi kuuluvaid ettevõtjaid, ei ole ülejäänud ettevõtjatele ressursimahuka lisakohustuse kehtestamine põhjendatud. Andmekorje ja andmete säilitamine peamiselt riskianalüüsi tarbeks ei ole minu arvates põhiõiguse intensiivse piirangu õigustamiseks piisavalt kaalukas põhjendus.
Eelnõu menetlusmaterjalidest, sh 20.11.2013 esitatud põhiseaduspärasuse analüüsist ei selgu, et oleks kaalutud rahvusvahelises praktikas ja ka Eestis end õigustanud alternatiivsed lahendusi sama eesmärgi saavutamiseks (nt teatud valdkondades pöördmaksustamise kasutamist, võimaliku maksukohustuse täitmise tagamiseks tagatise esitamise kohustust jm). Analüüsitud ei ole ka seda, miks Lätis (kus teadaolevalt sarnane arvete deklareerimise kohustus juba pikka aega kehtib) ei ole vaatamata rangele deklareerimiskohustusele nn käbemaksuauk vähenenud.
Järelikult ei saa praegu usutavalt väita, et kavandatav ettevõtlusvabaduse piirang aitaks oluliselt parandada käibemaksu laekumist ning väldiks pettureile tegelikult tasumata käibemaksu tagastamist. Samuti ei saa väita, et teisi, leebemaid võimalusi vähemalt samasuguses ulatuses käibemaksuaugu vähendamiseks ei ole. Seega on PS §-s 31 sisalduva põhiõiguse piiramine eelnimetatud viisil ja põhjustel vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega (PS § 11).
Kui üksikasjalik analüüs on võimalik Riigikogule, ettevõtjatele ja avalikkusele esitada, siis palun seda eelnõu uuesti arutamise käigus teha. Samuti palun läbi mõelda, millise aja jooksul suudavad nt suured jaekaubandusettevõtted oma kliendiandmebaasid ja raamatupidamistarkvara võimalikele muudatustele kohandada. Kui seaduse rakendamine nõuab tundlikke andmeid sisaldava andmebaasi käivitamist, tuleks seaduse jõustumisaja määramisel arvestada ajaga, mis kulub andmekogu sisekontrollisüsteemide ja turvanõuetele vastavuse auditeerimiseks ning antud juhul ettevõtjate tarkvaraga ühildumise testimiseks.
„Notariaadiseaduses“, „Advokatuuriseaduses“ jt seadustes ette nähtud konfidentsiaalsus-kohustuse ja vaatlusaluse seaduse üheaegne täitmine on võimatu. See on vastuolus õigusselguse põhimõttega (PS § 13). Teoreetiliselt on võimalik tõlgendusreegleid kasutades kollisioon ületada, ent see ei õigusta ettevõtjate asetamist olukorda, kus nad peavad karistuse ähvardusel (vt „Maksukorralduse seaduse“ § 154) täitma seadust, mille täitmine on nende endi kohta käiva eriseaduse järgi keelatud. Täidesaatva võimu aktide, nt käibedeklaratsiooni täitmise juhendi abil seda puudust kõrvaldada ei saa. Juhul, kui kohustuste mittetäitmise eest on ette nähtud karistus, peavad kohustuse sisu ja tekkimise eeldused olema õigusnormis eriti selgelt avatud. Inimesi ei tohi sundida otsustama, kuidas õigusselgusetut seadust täita ja sellega riskima karistusega, lootuses, et täitevvõim tõlgendab seadusi samamoodi nagu nemad.
Juhin ühtlasi tähelepanu, et seadus on tõenäoliselt vastuolus EL õigusega. Palun eelnõu uuesti arutamisel ka see küsimus täpselt selgeks teha. Nõukogu 28.11.2006 direktiivi 2006/112/EÜ, mis käsitleb ühist käibemaksusüsteemi, artikkel 226 sätestab selgelt, et arvetel ei tohi nõuda rohkem andmeid kui selles artiklis loetletud. Artikkel 250, millele on viidatud eelnõu seletuskirjas, seda põhimõtet ei muuda. „Raamatupidamise seaduse“ kavandatava § 7 lg 1 p 6 ja „Käibemaksuseaduse“ kavandatava § 27 lg 12 rakendamine on võimalik üksnes nõnda, et arvetele märgitakse edaspidi nii arve väljastaja kui saaja registri- või isikukood. Eelnõu teiseks lugemiseks esitatud seletuskiri ei veena vastupidises.
Palun Riigikogul jälgida, et Vabariigi Valitsus täidaks Riigikogu 23.02.2011 otsust „Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018“ (jõustunud 01.03.2011), mille kohaselt tuleb seaduseelnõude väljatöötamise otsustamisesse ja erinevate võimalike regulatsioonide eeliste ja puuduste läbiarutamisesse kaasata ettevõtjad, kohalikud omavalitsused ja kodanikuühendused. „Käibemaksuseaduse ja raamatupidamise seaduse muutmise seaduse“ eelnõu oli Riigikogule esitamisel ilmselges vastuolus nii osundatud otsuse ja Riigikogus menetletavate eelnõude normitehnika eeskirjaga kui ka valitsuse enda kehtestatud hea õigusloome ja normitehnika eeskirjaga.
Tunnustan Riigikogu, eriti rahanduskomisjoni ja eelnõu ettekandja sisulist tööd eelnõu mõjuanalüüsiks vajaliku teabe kogumisel. Eelnõu menetlemiseks jäänud aja vältel ei olnud tõenäoliselt objektiivselt võimalik lahendada kõiki probleeme. Eelnõu teisel ja kolmandal lugemisel Riigikogu täiskogus on märgitud, et aasta alguses avatakse arutelu tõenäoliselt uuesti. Rõhutan, et tuleb vältida olukorda, kus seaduse § 27 lg 12 jõustub ja tunnistatakse seejärel põhiseaduse vastaseks ning kehtetuks, ent ettevõtjad on kulutused juba teinud. Lisaks võimalikele kahju hüvitise nõuetele ja kohtute täiendavale töökoormusele kahjustaks taoline olukord Eesti ettevõtluskeskkonda ja mainet.
Pean vajalikuks 11. detsembril 2013 vastu võetud „Käibemaksuseaduse ja raamatupidamise seaduse muutmise seadust" Riigikogus uuesti arutada ning viia see vastavusse Eesti Vabariigi põhiseadusega.
Alus: Eesti Vabariigi põhiseaduse § 107.
Toomas Hendrik Ilves
]]>